Was bewirkt der „Nachbesserungsmechanismus“ im Klimaschutzgesetz?
Der „Expertenrat für Klimaschutz“ wurde mit dem Klimaschutzgesetz von 2019 ins Leben gerufen. Seine Aufgabe: Die Klimaschutzbemühungen der Bundesministerien auf die Einhaltung der ressortspezifischen Ziele der Emissionsreduktionen hin zu überwachen und ggf. Nachbesserungen anzumahnen. Aber wie sieht es in der Realität aus?
Zwei Jahre ist das Bundesklimaschutzgesetz (KSG) alt, und doch ist die Auseinandersetzung darum schon eine unendliche Geschichte. Die 2018 gebildete Große Koalition hatte sich darauf geeinigt, ein Klimaschutzgesetz zu schaffen, und das Umweltministerium musste „liefern“. Klimaschutz bedeutet, wenn es konkret wird, die gezielte Reduzierung von Treibhausgasen. Das bedeutet: Es musste die Höhe der Emissionen ermittelt und genau festgelegt werden, wo Emissionen eingespart werden sollen. Die Ministerin Svenja Schulze ließ einen Entwurf fertigen und reichte ihn, wie es dem Gang des Verfahrens entspricht, beim Bundeskanzleramt ein. Damit stieß sie auf die erste Hürde. Statt den Entwurf an alle Ressorts zu versenden, wie es dem Geschäftsgang entspricht, behielt das Bundeskanzleramt unter Frau Merkel den vorgelegten Gesetzentwurf einfach ein, weil die von der Union geführten Ressorts keinen Klimaschutz wollten. Vielleicht wollte Frau Merkel Klimaschutz, aber was sie keinesfalls wollte, war Ärger.
Darauf beging Schulze, die Umweltministerin, einen Regelverstoß: Sie gab ihren Entwurf einfach selber in die Ressortabstimmung. [1] Was sie erntete, war kein Gegenwind, sondern ein Gegensturm, bei dem sich vor allem der Verkehrsminister Andreas Scheuer hervortat. Wogegen sich die Union wehrte, war der in dem Entwurf vorgesehene Mechanismus: Wenn auf einem emissionsrelevanten Sektor, z.B. auf dem Gebiet der Landwirtschaft oder des Verkehrs, die im Gesetz vorgesehenen Einsparziele für Kohlendioxid nicht eingehalten werden, sollte das für den Sektor zuständige Ressort verpflichtet sein, unverzüglich „nachzubessern“. Das war etwas nie Dagewesenes, aber der einzige Weg, um überhaupt den Klimaschutz effektiv in die Tat umzusetzen.
Im Zuge der Ressortabstimmung gelang es den Klimafeinden in der Bundesregierung, das Gesetz zu verwässern. Die Fristen für ein CO₂-neutrales Wirtschaften wurden weit in die Zukunft verschoben. Lieber sollte die Welt zugrunde gehen, als dass man den Wähler:innen in der einen oder anderen Kleinigkeit eine Verhaltensänderung zumuten wollte. Aber immerhin, trotz dieser offenkundigen Feigheit, trotz der Angst vor den Wähler:innen, konnte das Wichtigste, der Nachbesserungsmechanismus, von Frau Schulze durchgesetzt werden.
Klimaklage und das Bundesverfassungsgericht
Was die Bundesregierung bei diesem unverantwortlichen Agieren übersehen hatte, war, dass es ein Grundgesetz und ein Bundesverfassungsgericht gibt. Einige mutige Zeitgenossen, unter ihnen auch der SFV, hatten schon lange vor dem Inkrafttreten des Gesetzes das Gericht angerufen, weil die Bundesregierung nur wenig Neigung gezeigt hatte, das Pariser Klimaschutzabkommen mit Leben zu erfüllen und in Deutschland einen wirkungsvollen Klimaschutz umzusetzen. Die Klimabremser:innen bekamen aus Karlsruhe ihre verdiente Ohrfeige. Das Gericht erklärte das KSG insoweit für verfassungswidrig, als die Klimaschutzziele weit in die Zukunft geschoben wurden. Nach der Erkenntnis, dass die Klimaschutzmaßnahmen umso stärker ausfallen müssen, je weiter sie in die Zukunft verschoben werden, wäre für die späteren Generationen die Herbeiführung eines gesellschaftlichen Kollapses erforderlich geworden, wenn die in Paris von der Bundesregierung versprochenen Ziele eingehalten werden sollten.
Die Nachbesserung durch eine Novellierung des KSG dauerte nach dem Urteil nur etwa sechs Wochen, denn plötzlich entdeckten alle an der Bundesregierung beteiligten Parteien, dass sie schon immer für mehr Klimaschutz waren.
Die Bundestagswahl vom September 2021 brachte neue Mehrheiten. Es hatte dem schlimmsten Klimabremser Peter Altmaier nichts genützt, dass er gefordert hatte, das Thema Klimaschutz im Wahlkampf auszuklammern, weil ja eh alle Parteien dafür seien. Gerade das Versagen der alten Regierung beim Klimaschutz trug mit dazu bei, dass die alte Mehrheit abgewählt wurde. Die neuen Mehrheiten brachten neue Hoffnungen und, zugegeben, die Regierungserklärung ließ erkennen, dass die Bremse beim Klimaschutz gelockert werden sollte. Der Klimaschutz wanderte vom schwachen Umwelt- in das starke Wirtschaftsministerium, und der neue Minister Robert Habeck machte sich zügig daran, einige Fallstricke und Hürden, die den Ausbau der Erneuerbaren Energien behinderten, zu beseitigen. Ein Hebel wäre hier der Nachbesserungsmechanismus des KSG gewesen. Aber schauen wir ihn uns einfach mal an, seine hehre Konzeption und die traurige Realität.
Abb. 1 — Das Bundesverfassungsgericht erklärte das KSG insoweit für verfassungswidrig, als die Klimaschutzziele weit in die Zukunft geschoben wurden. CC BY-SA 3.0 Tobias Helfrich.
Wissing ignoriert den Experten-Rat
Jedes Ressort hat nach dem KSG ein Emissionsbudget, welches Jahr für Jahr verkleinert wird. Alle Emissionen werden vom Umweltbundesamt erfasst und der Bundesregierung berichtet. Es wurde eigens der Expertenrat für Klimaschutz (ERK) geschaffen, der die Emissionsdaten prüfen soll. Wenn das Ziel erreicht oder die Emissionsmenge gar unterschritten wurde, ist nichts zu veranlassen. Wenn dagegen die Emissionen höher waren als nach dem KSG erlaubt, muss das zuständige Ressort innerhalb von drei Monaten einen Vorschlag unterbreiten. Das Gesetz bezeichnet das als „Sofortprogramm für den jeweiligen Sektor, das die Einhaltung der Jahresemissionsmengen für die folgenden Jahre sicherstellt“.
Die Nagelprobe kam erstmals im Jahr 2022. Der ERK stellte fest, dass die Sektoren drei und vier – Gebäude und Verkehr – ihre Klimaziele im Jahr 2021 nicht eingehalten haben.[2] Die Gebäudeemissionen waren um zwei Millionen Tonnen CO₂ überschritten, und die Emissionen des Verkehrs lagen mit 148 Millionen Tonnen um sogar 3 Millionen Tonnen über der Zielmarke. Folglich mussten das neu geschaffene Bauministerium und das Verkehrsministerium nachbessern. Innerhalb von drei Monaten mussten sie dem ERK ihr Sofortprogramm vorlegen.
Abb 2 — Bundesminister Volker Wissing auf dem International Transport Forum in Leipzig 2022. CC BY-NC-ND 2.0 International Transport Forum.
Nun ist es bekanntlich auf dem Gebäudesektor schwer, von heute auf morgen nachhaltige Verbesserungsmaßnahmen zu realisieren. Denn der Gebäudebestand wurde geschaffen, als kaum einer an Klimaschutz dachte, und die dringend gebotene Umstellung auf Klimaneutralität durch moderne Heiztechnik und optimale Isolierung dauert Jahrzehnte. Aber dennoch legte das Bauministerium ein aus elf Punkten bestehendes Sofortprogramm vor, wonach unter anderem ab 2024 der Einsatz Erneuerbarer Energien bei Neubauten zwingend erhöht und der Dämmstandard an das Optimum angenähert werden soll. Ferner müssen die bislang mit fossiler Energie betriebenen Wärmenetze weitestgehend auf Erneuerbare umgestellt werden und die Kommunen verpflichtet werden, bei Sportstätten und Schwimmbädern ihre Hausaufgaben zu machen.
So weit, so gut. Aber wie sieht es bei dem größeren Klimasünder, dem Verkehr aus? Dem Minister Wissing fielen im Wesentlichen nur drei Handlungsfelder ein, nämlich die Verbesserung der Ladeinfrastruktur zur Förderung der E-Mobilität, eine „Ausbauoffensive Radverkehr“ und eine „Ausbauoffensive öffentlicher Nahverkehr“. Das, so rühmte sich Wissing, soll zusätzlich knapp 13,7 Millionen Tonnen CO₂ einsparen. Emissionsminderung in Millionenhöhe klingt gut. Aber reicht das, was Wissing will, aus?
Das KSG hat für den Verkehrssektor folgende Vorgaben:
Tabelle 1 — CO₂ Reduktionsvorgaben für den Verkehrssektor durch das Klimaschutzgesetz [3] •
Das bedeutet: Bis 2030 dürfen nach dem KSG 1.334 Millionen Tonnen CO₂ emittiert werden. Die gesetzlich angestrebte Reduktion beläuft sich also von 2020 – 2030 auf 266 Millionen Tonnen.[3] Der Minister bietet mit seinen 13,7 Millionen Tonnen nur gut 5 % des Zielwertes. [4] Selbst wenn das Sofortprogramm die behaupteten Einsparungen brächte und der Finanzminister die Haushaltsmittel für die Finanzierung bereitstellen würde, bliebe der Verkehrssektor damit meilenweit von den Zielvorgaben entfernt. Was sofort wirken würde, wären Tempolimits auf Autobahnen, auf Landstraßen und in den Städten. Alleine Tempo 100 auf Autobahnen brächte nach Berechnungen des Umweltbundesamtes eine jährliche Einsparung von 5,4 Millionen Tonnen CO₂.[5] Tempolimits hätten den Zusatzeffekt einer Erhöhung der Verkehrssicherheit, was wiederum die Attraktivität des Fahrradverkehrs erhöhen würde. Aber der Slogan „Freie Fahrt für freie Bürger“ scheint für das Verkehrsministerium eine heilige Kuh zu sein, selbst wenn die Explosion der Energiepreise zeigt, dass es kein „Weiter wie bisher“ mehr geben darf.
Abb. 3 — CO₂ -Reduktion im Verkehrssektor. Bis 2030 müssen die CO₂-Emissionen im Verkehrssektor laut KSG um 266 Millionen Tonnen reduziert werden. Minister Wissing strebt lediglich 13,7 Millionen Tonnen Reduktion an.
Wie geht es nun weiter?
Wie geht die Geschichte um die Durchsetzung des Klimaschutzes weiter? Das KSG schreibt vor, dass die zuständigen Ministerien ihre Vorschläge dem ERK zur Bewertung vorlegen müssen. Der ERK nahm demgemäß eine Prüfung und Bewertung der Vorschläge vor. Während das Programm des Bauressorts bei allen Bedenken noch als ein „substantieller Beitrag“ zur Minderung der Emissionen eingeschätzt wurde, stellte der ERK für Wissings Programm fest, dass es „schon im Ansatz ohne hinreichenden Anspruch“ sei. Es sei „völlig unzureichend“. Die Frankfurter Rundschau kommentierte, das „Sofortprogramm Wissing“ sei so schlecht, dass sich der Rat gar nicht damit befasst habe. „Also: setzen, Sechs. Es braucht eine radikale Verkehrswende.“
Was der Verkehrsminister geliefert hat, ist eine Arbeitsverweigerung. Ohne eine Verkehrswende sind die Zielvorgaben des KSG nicht einzuhalten, geschweige denn ein an den objektiven Erfordernissen orientierter Klimaschutz zu schaffen. Wenn der politische Wille fehlt, das zu tun, was für den Klimaschutz notwendig und zudem durch das Gesetz geboten ist, kann nichts anderes herauskommen als ein „weiter wie bisher“. Das als das wirksamste Instrument des deutschen Klimaschutzes gedachte Verfahren, der gesetzliche Nachbesserungsmechanismus, wird so zu einem zahnlosen Tiger. Was auf der Strecke bleibt, ist der Klimaschutz. Das weiß auch der Verkehrsminister.
Es bleibt zu hoffen, dass es wieder einige mutige Bürger:innen oder Umweltschutzverbände gibt, die gegen dieses Handeln der Bundesregierung Klage erheben. Denn wenn der Rat der Experten für Klimafragen von der Bundesregierung in den Wind geschrieben wird, bleibt das ganze Klimaschutzgesetz eine leere Hülse.
Friedrich Hagemann
ist von Beruf Jurist, seit 40 Jahren aktiv beim BUND, seit 1990 mit dem Schwerpunkt Klimaschutz. Mitglied bei Eurosolar und SFV, Gründer mehrerer Bürgerenergiegesellschaften und Mitgründer einer mittelgroßen Energiegenossenschaft im Westerwald, die mit 500 Mitgliedern fünf Solarparks betreibt.
Quellen und weitere Infos
[3] https://www.gesetze-im-internet.de/ksg/BJNR251310019.html Anlage 2 zu § 4 KSG
[5] https://www.umweltbundesamt.de/publikationen/klimaschutz-durch-tempolimit
(Dort sind die Limit-Szenarien Tempo 130, 120 und 100 durchgerechnet. Auf S. 27 gibt das UBA an, dass die Einsparungen sich auf 6,2 Mio. t belaufen. Aber weil für die deutsche THG-Bilanz nur das in Deutschland gehandelte Mineralöl zugrundegelegt wird (d.h. der "Tanktourismus" wird rausgerechnet), kommen das UBA auf 5,4 Mio. t. Die Zahl an sich ist hoch genug, denn das allein würde ja schon von 2023 -2030 zu einer Einsparung von 43,2 Mio. t führen)