Datum: 19.02.02 - überarbeitet 04.03.06

Grau, teurer Freund, ist alle Theorie.
(Goethe, Faust I)

Seit einigen Jahren wird selbst von ehemals treuen Verfechtern der ökologischen Steuerreform unverhohlen darüber diskutiert, die ach so vielgeschmähte Ökosteuer teilweise durch einen Handel mit Emissionszertifikaten abzulösen. Grund genug, den Emissionshandel ein weiteres Mal kritisch unter die Lupe zu nehmen - wobei wir unser Hauptaugenmerk diesmal darauf richten wollen, inwieweit er als Alternative zur ökologischen Steuerreform taugt. Da die gravierenden Nachteile des Emissionshandels bereits in diversen anderen Artikeln ausführlicher dargestellt worden sind, wollen wir unsere Kritik auf einige Hauptpunkte konzentrieren:

1. Praktische Undurchführbarkeit
2. Falsche Signalwirkung - Emissionsminderung wird als volkswirtschaftliche Last dargestellt
3. Erschwerung nationaler Initiativen
4. Die Auswirkung des Emissionshandelssystems auf einzelne Betriebe ist nicht einplanbar
5. Ethische Unvertretbarkeit des Systems

Der Einfachheit halber sprechen wir im folgenden nur vom Handel mit Emissionszertifikaten für Kohlendioxid (CO2) aus der fossilen Energiegewinnung, da diesem unzweifelhaft die alles überragende Bedeutung zukommt; auf die übrigen Treibhausgase (Methan, FCKWs, Distickstoffoxid) sowie auf nicht in der Energiegewinnung, sondern etwa bei chemischen Prozessen entstehende Emissionen, für welche die EU-Kommission in ihrem Entwurf einer EU-Richtlinie ebenfalls einen Emissionshandel vorsieht, gehen wir nicht gesondert ein.

1. Praktische Undurchführbarkeit

Um zu ermessen, wie sehr der Emissionshandel mit einer lückenlosen Emissionskontrolle steht und fällt, ist es entscheidend, sich die hohe Störanfälligkeit des Systems bewusst zu machen: Es ist nur in äußerst geringem Maße fehlertolerant; schon relativ wenige Schlupflöcher weltweit könnten prinzipiell das ganze System lahmlegen.

Dazu stellen wir uns einmal vor, welche Auswirkungen es hat, wenn aufgrund unzureichender Kontrolle eine gewisse Menge an unechten Zertifikaten, an "Falschgeld" gewissermaßen, auf den internationalen Markt gelangt, an Zertifikaten also, die nicht wirklich aus der Nichtinanspruchnahme der vereinbarten Emissionsrechte entstanden sind: Aufgrund des vergrößerten Angebots bei unveränderter Nachfrage sinkt der "Kurs" der Zertifikate: Klimaschutz wird entsprechend billiger; eine größere Zahl an CO2-Emittenten kann sich von der Reduktionsverpflichtung freikaufen, und die tatsächliche Gesamtreduktion wird exakt in dem Ausmaß sinken, in dem falsche Zertifikate in Umlauf gelangt sind. Nehmen wir einmal konkret an, nur 5% der insgesamt ausgegebenen Zertifikate seien "gefälscht". Damit würden die zumindest auf dem Papier des Kyoto-Protokolls stehenden Reduktionsvereinbarungen von global 5,2% (fast) völlig entwertet. (Nach Berechnungen des WWF beläuft sich nach Einbeziehung der vielen eingebauten Schlupflöcher, der sog. "flexiblen Mechanismen", die tatsächliche Reduktion ohnehin sogar nur auf 1,8%). An den betreffenden Börsen würde das so aussehen, dass der Kurs der Zertifikate auf Null sinken würde. Und dabei scheint bei einem weltweit etablierten Emissionshandel die Schätzung von 5% "Falschgeldanteil" noch eher bescheiden. Diese Betrachtung zeigt, dass es keinesfalls ausreicht, die Kontrolle nur zu 90 oder 95% sicherzustellen.

Nun kann man den Einwand erheben, auch das Instrument der Energiesteuern (um die unglückliche Bezeichnung "Ökosteuer" zu vermeiden) sei gegen Betrug, in diesem Fall also gegen Steuerhinterziehung, nicht völlig gefeit. Wohl wahr. Aber vergleichen wir die Auswirkungen auf die anvisierten Reduktionsziele: Nehmen wir an, das Reduktionsziel von 5% werde durch die Erhebung einer Energiesteuer zu erreichen versucht; deren Höhe sei also so bemessen, dass sie, wenn sie von allen Steuerpflichtigen tatsächlich gezahlt würde, eine Verringerung der CO2-Emissionen von 5% bewirken würde. Nehmen wir nun weiter analog zum obigen Beispiel an, 5% der Energiesteuern würden hinterzogen, so dass die Betreffenden also keinen Anlass zu Emissionsreduzierungen hätten. Dann würde immerhin noch bei 95% der Emissionen die Steuer greifen, es würde also noch immer zu einer Gesamtreduktion von 95% mal 5%, also von 4,75% kommen. Beim System des Emissionshandels wäre sie hingegen, wie wir gesehen haben, unter vergleichbaren Bedingungen auf Null gesunken. Der Unterschied ist schlichtweg derjenige: Beim Emissionshandel können die vom Fehlverhalten relativ weniger Akteure ausgehenden Störungen das gesamte System in Mitleidenschaft ziehen, bei der Energiesteuer ist dies nicht möglich. Man kann das System der Energiesteuer als strukturell stabil, den Emissionshandel hingegen als strukturell instabil bezeichnen.

Die Befürworter des Emissionshandels mögen nun entgegnen, die geäußerten Befürchtungen zeugten von übertriebenem Misstrauen; träfen sie zu, so dürfte überhaupt kein weltumspannender Börsenhandel funktionieren, weder mit Devisen noch mit Aktien oder Rohstoffen, denn auch dieser setze voraus, dass die handelnden Akteure auf die gegenseitige Einhaltung der Spielregeln vertrauen könnten. Vielmehr zeige gerade die Globalisierung des Börsengeschehens eindrucksvoll die Fähigkeit des Börsenhandels, sowohl die notwendige Kontrolle sicherzustellen als auch das erforderliche Vertrauen zu schaffen. Hierbei werden aber wichtige Unterschiede verkannt: Erstens haben die Emittenten von Aktien (die Unternehmen) ein genuines Interesse daran, dass keine Fälschungen auf den Markt kommen. Die Emittenten von Zertifikaten (die einzelnen Staaten) haben kein solches Eigeninteresse, sie erklären sich nur eher notgedrungen und unter dem Druck internationaler Verpflichtungen dazu bereit, Fälschungen aufzudecken. Zweitens ist es, wie oben diskutiert, ungleich schwieriger, die "Echtheit" eines Emissionszertifikats zu verifizieren. Und drittens ist beim Handel mit Aktien oder Devisen - trotz aller Instabilitäten, die diesem eigen sind - den meisten Beteiligten im Großen und Ganzen doch daran gelegen, zumindest einen völligen Zusammenbruch des gesamten Systems zu verhindern, da sie wissen, dass sie dabei alle eigentlich nur verlieren können. Anders beim Emissionshandel: Hier kann es den Akteuren im Grunde sogar egal sein, ob das System kollabiert oder nicht: Sie handeln mit den Zertifikaten ja nicht aus wirklichem Eigeninteresse, sondern nur unter dem staatlichem Zwang der Emissionsdeckelung; ohne diese Kontingentierung gäbe es überhaupt keine Nachfrage nach den Zertifikaten! Ein durch unechte Zertifikate ausgelöster Preisverfall würde von den meisten Beteiligten wohl eher mit Erleichterung aufgenommen.

Völlig unpraktikabel ist der Emissionshandel noch aus einem anderen Grund: Die Frage, nach welchen Kriterien die Emissionsrechte überhaupt vergeben werden sollen, wird endlose Diskussionen auslösen. Die Klimakonferenzen der vergangenen Jahre, in denen es "nur" um die Verteilung auf die einzelnen Staaten ging, haben uns einen Vorgeschmack davon gegeben, was zu erwarten ist, wenn jeder einzelne Staat die ihm zustehenden Emissionsrechte aufteilen und im Prinzip für jedes einzelne Unternehmen einen Anteil festlegen muss - bei konsequenter Umsetzung eigentlich sogar für jeden einzelnen Bürger, aber die Unmöglichkeit dieses Unterfangens haben auch die Befürworter des Emissionshandels eingesehen.

2. Emissionshandel: Das falsche Signal

Noch in anderer Hinsicht ist der Emissionshandel bestens geeignet, die Akzeptanz des ökologischen Umbaus in den Köpfen der Menschen zu unterminieren: Die Etablierung eines solchen Handels bedeutet in gewisser Hinsicht die Einführung einer Parallelwährung (nämlich der Emissionszertifikate), vergleichbar etwa den Bezugssscheinen, wie sie vorwiegend in Zeiten verdeckter Inflation (etwa in den Kriegs- und Nachkriegsjahren) ausgegeben wurden, in denen die eigentliche Währung ihre Aufgabe, eine optimale Allokation knapper Güter sicherzustellen, nicht mehr zu erfüllen vermochte. Und genau so wird die Ausgabe von Emissionszertifikaten in der öffentlichen Wahrnehmung auch empfunden werden: als ungeliebtes Instrument der Rationierung bzw. Kontingentierung, als Fremdkörper im System, als vorübergehende Notmaßnahme. Die so dringend notwendige dauerhafte Integration der ökologischen Komponente in unser Wirtschaftssystem droht dabei völlig auf der Strecke zu bleiben. Die Erhaltung unserer Lebensgrundlagen darf aber nicht nur als vorübergehende Aufgabe betrachtet werden, sofern die Menschheit nicht selbst zum vorübergehenden Phänomen werden will. Dass die "Ökosteuer" einen so schweren Stand hat, liegt ja nicht unwesentlich daran, dass sie in erster Linie als "Steuer" wahrgenommen wird und der Begriff der Steuer an sich nun einmal negativ besetzt ist. Es glaubt doch wohl niemand ernsthaft, ein Emissionshandel, der noch weitaus negativere Assoziationen wie "Bezugsscheine" oder "Rationierung" auslöst und damit Erinnerungen an Zeiten größter Not und Entbehrung weckt, könnte auf mehr Akzeptanz in der breiten Öffentlichkeit hoffen?

3. Emissionshandel erschwert nationale Initiativen

Nun sind mit dem Emissionshandel zunächst einmal nationale Alleingänge per se unmöglich: Nationale Reduktionserfolge, die über die international vereinbarten Zielgrößen hinausgehen, werden durch den Verkauf der nicht genutzten Emissionsrechte wieder zunichte gemacht; die Emissionsminderung erfolgt - global gesehen - nur in exakt dem Tempo, das von der allmählichen Reduzierung der ausgegebenen Zertifikate bestimmt wird. Damit sinkt auch die Motivation für die einzelnen Staaten, mit anderen Instrumenten - wie etwa der ökologischen Steuerreform - nationale Alleingänge zu wagen. Der Emissionshandel begünstigt somit eine Gleichschaltung der globalen Klimaschutzbemühungen auf Minimalniveau.

Allerdings könnte auch beim Emissionshandel ein Staat freiwillig eine größere Reduktionsverpflichtung übernehmen als international vereinbart, einen Teil seiner Emissionsrechte also quasi verfallen lassen. Das würde die globalen Emissionen in der Tat verringern, würde aber auch die Unternehmen des betreffenden Landes im internationalen Wettbewerb benachteiligen, da sie sich nun mehr fehlende Emissionsrechte via Emissionshandel beschaffen müssten (oder weniger an ungenutzten Rechten verkaufen könnten). Die Folge wäre ein einstimmiger empörter Aufschrei gegen die Benachteiligung der heimischen Wirtschaft auf dem Weltmarkt. Und deshalb wird es sich kaum eine Regierung erlauben können, derart zu verfahren.

Dieser Gedanke lässt sich noch etwas verallgemeinern: Dass durch den Emissionshandel Reduktionspflichten in finanziell fühlbare Lasten umgesetzt werden, verbietet es den einzelnen Staaten geradezu, verbindliche Verpflichtungen zu ernsthaften Reduktionen zu übernehmen. Von daher war der konsensualistische Ansatz eines Klimaschutzabkommens im internationalen Gleichschritt in gewisser Weise von vornherein zum Scheitern verurteilt. Als Ausweg bieten sich insofern nur Instrumente an, welche nationale Alleingänge ermöglichen, bei denen nicht die internationale Wettbewerbsfähigkeit auf der Strecke bleibt.

Das ideale Instrument hierfür ist die ökologische Steuerreform: Sie bedeutet (bei aufkommensneutraler Gestaltung) lediglich eine Umverteilung des Kostendrucks vom Faktor Arbeit zum Faktor Energie. Die Gesamtbelastung der Unternehmen bleibt dabei unverändert: Kostennachteilen, die den energieintensiven Branchen entstehen, stehen entsprechende Vorteile für arbeitsintensive Branchen gegenüber. Allenfalls könnte es zu vorübergehenden friktionellen Belastungen durch den beschleunigten Strukturwandel kommen, insofern als Arbeitsplätze im einen Bereich schneller vernichtet als neue im anderen Bereich geschaffen werden (eine der Hauptbefürchtungen von Gerhard Schröder!); solche Effekte lassen sich aber auf ein vernachlässigbares Maß reduzieren, sofern die ersten Erhöhungsschritte behutsam genug vorgenommen werden. (Die bisherige rot-grüne Ökosteuer dürfte diesem Kriterium mehr genügen als uns recht sein kann...). Vor allem aber sind diese Effekte - sofern sie überhaupt auftreten - kurzfristiger Natur: Dadurch, dass die Arbeitsintensität der Volkswirtschaft steigt, werden mittel- und langfristig wesentlich mehr Arbeitsplätze neu geschaffen als vernichtet. Eine jim Jahr 2002 veröffentlichte Studie des Umweltbundesamtes widerlegt im übrigen alle diesbezüglichen Befürchtungen bereits heute: Schon nach drei Jahren ökologischer Steuerreform in Deutschland fällt die Arbeitsmarktbilanz mit im Saldo 60.000 neu entstandenen Arbeitsplätzen eindeutig positiv aus! Entgegen der gebetsmühlenartig vorgetragenen Behauptungen aus der Wirtschaft bedarf es also unter Wettbewerbsgesichtspunkten nicht unbedingt einer internationalen Abstimmung der Energiebesteuerung - so wünschenswert diese natürlich nicht zuletzt für den Klimaschutz wäre.

4. Wirksamer Emissionshandel greift wesentlich unsanfter ins Wirtschaftsgeschehen ein als die ökologische Steuerreform

Aber selbst wenn ein funktionierender Emissionshandel (mit ernsthaften Reduktionsvorgaben) eines Tages erreicht würde: Die dann in der Tat höhere Schlagkraft ist bei näherer Betrachtung gar nicht wünschenswert; sie bedeutet nämlich auch einen deutlich massiveren Eingriff ins Wirtschaftsgeschehen als die in ihrer Wirkung wesentlich flexiblere, sanftere ökologische Steuerreform; die direkte Vorgabe der Emissionsobergrenzen ist damit erkauft, dass sich der Preis der Zertifikate nicht mehr kontrollieren lässt: Bei entsprechend großer Knappheit (wenn etwa die Reduktionsziele verfehlt zu werden drohen) werden die Preise der Zertifikate explodieren, um sicherzustellen, dass die Zielvorgaben doch noch eingehalten werden. Eine derart abrupte de-facto-Verteuerung der Energie könnte schwere volkswirtschaftliche Verwerfungen auslösen. (Man denke etwa an die Ölpreisschocks 1973 und 1979!) Die Verfechter des Emissionshandels werden natürlich behaupten, dass es so weit gar nicht komme; der Markt sorge schon von alleine für ein Gleichgewicht zwischen Angebot und Nachfrage. Das ist ja auch richtig, nur: Bei welchem Preis wird dieses erreicht? Dies hängt von den sog. Preiselastizitäten sowohl der Nachfrage als auch des Angebots ab, d.h. davon, wie sehr bei steigendem Preis die Nachfrage abnimmt und das Angebot zunimmt. Klaffen Angebot und Nachfrage weit auseinander und sind ihre Preiselastizitäten entsprechend niedrig, muss der Preis sehr weit ansteigen, um Angebot und Nachfrage doch noch zur Deckung zu bringen; der Gleichgewichtspreis kann dann sehr wohl inakzeptabel hoch liegen. Dieses Szenario ist alles andere als unrealistisch, eher im Gegenteil: Solange sich nichts an der gängigen Einstellung, Emissionsminderung vornehmlich als Last zu betrachten, ändert, werden die allermeisten Akteure zuerst einmal darauf hoffen, durch den Zukauf von Zertifikaten eigene Reduktionsanstrengungen umgehen zu können, sich also darauf verlassen, dass irgendjemand anderes mit der Reduktion beginnt. Die Folge ist, dass insbesondere in der Anfangsphase des Emissionshandels einem geringen Angebot eine große Nachfrage gegenüberstehen wird. Der wesentliche Punkt ist nun, dass die für eine Emissionsreduktion erforderlichen Umstellungen (technische Verbesserungen, Verhaltensänderungen, Einführung neuer Produktionsverfahren etc.) kurzfristig kaum zu bewältigen sind, sondern meist einige Jahre Zeit erfordern. Dies schlägt sich darin nieder, dass die Preiselastizitäten des Angebots und der Nachfrage beim Emissionshandel auf kurze Sicht sehr niedrig sein werden, konkret ausgedrückt: Selbst wenn nun viele Unternehmen aufgrund plötzlich hoher Kosten für die Zertifikate ihre Emissionen senken wollten, um von Nachfragern nach Zertifikaten zu Anbietern zu werden, ist dies nicht von heute auf morgen möglich; die Lücke zwischen Angebot und Nachfrage wird sich kurzfristig also nicht schließen lassen, und die Preise für die Zertifikate werden explodieren. Ein hervorragendes Anschauungsbeispiel für diesen Effekt gibt uns wiederum der Ölpreis: Die Ölkrisen der 70er Jahre spiegeln schlichtweg die Tatsache wider, dass angesichts der großen Abhängigkeit unserer Volkswirtschaften vom Öl auch bei stark steigenden Ölpreisen die Ölnachfrage nur sehr langsam sinkt, dass also die Preiselastizität der Ölnachfrage ausgesprochen gering ist; daher hatte es seinerzeit eines derart heftigen Preissschocks bedurft, um die Nachfrage wieder in Einklang mit dem (von der OPEC sprunghaft verknappten) Angebot zu bringen.

Nun gibt es beim Emissionshandel allerdings einen natürlichen Mechanismus, der ein Ansteigen der Preise ins Unermessliche verhindert: Ab einem gewissen Preisniveau wird es für die Unternehmen billiger, schlichtweg ohne Emissionsrechte zu emittieren und dafür notfalls eine Strafe zu bezahlen, als sich zu horrenden Preisen die benötigten Zertifikate zu beschaffen. Daher wird sich in der beschriebenen Situation der Preis der Zertifikate auf dem Niveau der Strafzahlung für ein (nicht durch Zertifikate gedecktes) Überschreiten des Emissionskontingents einpendeln. Alles weitere hängt nun davon ab, wie hoch diese Strafe bemessen ist: Sie wird entweder nicht in der Lage sein, die Einhaltung der Reduktionsziele zu gewährleisten, oder aber sie muss so hoch sein, dass die aus ihr resultierende Energieverteuerung schockartige Auswirkungen auf die Volkswirtschaften hat. Beide Ziele - Vermeidung eines Preisschocks und Einhaltung der Reduktionsvorgaben - sind in der soeben betrachteten Situation, in der Angebot und Nachfrage anfänglich zu weit auseinanderklafften, eben nicht simultan erfüllbar. Damit ist natürlich nicht gesagt, dass eine solche Situation auch wirklich eintreten muss; aber die Gefahr ist sicher nicht gering. Nun ist es ohne Zweifel vernünftiger, eine kurzfristige Überschreitung des Emissionskontingents inkauf zu nehmen als die (Welt)wirtschaft ins Trudeln zu bringen. Dazu braucht man dann aber keinen Emissionshandel: Der gleiche Effekt einer maßvollen Energieverteuerung (durch die Strafzahlungen) wäre mit der ökologischen Steuerreform viel einfacher erreichbar gewesen. Aber warum denn einfach, wenn es auch umständlich geht? (Nebenbei zeigt dieses Szenario übrigens noch, dass für einen funktionierenden Emissionshandel die Sanktionen bei Nichtbefolgung unbedingt in allen Ländern ungefähr gleich hoch sein müssen, da sich andernfalls die "illegalen" Emissionen in denjenigen Länder mit den schwächsten Sanktionen akkumulieren würden; damit tut sich ein weiteres weites Feld für endlose Prozesse "internationaler Abstimmung" auf.)

Das soeben beschriebene Szenario eines Preisschocks ist keineswegs nur in der Anfangsphase des Emissionshandels realistisch, sondern kann eigentlich jedesmal dann auftreten, wenn das Gesamtbudget weltweit erlaubter Emissionen wieder ein Stückchen verringert wird. Selbst ein jährlicher Reduktionsschritt von 1% könnte sich schon als zu groß erweisen. (Man stelle sich die Auswirkungen auf den Ölpreis vor, den eine abrupte Drosselung der Fördermengen um 1% hat!) Bei der ökologischen Steuerreform müssen wir uns um solche Probleme naturgemäß überhaupt nicht kümmern; sie führt uns - bildlich ausgedrückt - wie auf einer gut ausgebauten Straße sanft von derzeit gigantischem Naturverbrauch hinunter (oder besser hinauf?) in eine Welt der Nachhaltigkeit; den ökologischen Umbau mithilfe des Emissionshandels voranzutreiben nimmt sich im Vergleich dazu hingegen etwa so aus, als wollte man mit einem Auto eine Treppe herabfahren. Zugegebenermaßen könnte es eine gewisse Abhilfe sein, den einen großen Reduktionsschritt auf mehrere kleinere Schritte in kürzerem zeitlichen Abstand aufzuteilen. (Dieser Vorschlag wurde - u.a. von Hans Eichel - auch schon für die einzelnen Schritte der Ökosteuer gemacht, aber wohlgemerkt nicht aus einer systemimmanenten Notwendigkeit heraus, sondern um den alljährlichen Protesten im Januar gegen die neuerliche Erhöhung auszuweichen.) Beim Emissionshandel würde eine solche Aufteilung nicht nur den bürokratischen Aufwand noch weiter vergrößern, sie wäre auch in etwa so unbeholfen, als würde man - um im obigen Bild zu bleiben - die Fahrt des Autos über die Treppe dadurch sanfter zu gestalten versuchen, dass man die Treppenstufen verkleinert: Sie ändert nichts an der grundlegenden Schwäche des Emissionshandels, dass die präzise Vorgabe der zulässigen Emissionen tendenziell zu heftigen bis unkontrollierbaren (und daher volkswirtschaftlich höchst unerwünschten) Ausschlägen der Energiepreise führen kann; hier zeigt sich unter einem neuen Aspekt die bereits angesprochene strukturelle Instabilität des Systems des Emissionshandels.

Dabei kommt es doch gar nicht auf die punktgenaue Einhaltung irgendwelcher mehr oder minder willkürlich festgelegter Reduktionsziele an: Entscheidend ist vielmehr eine langfristige, kontinuierliche (und dabei insgesamt doch möglichst zügige) Reduktion, die aber in gewissen (von Jahr zu Jahr enger werdenden!) Grenzen durchaus Rücksicht auf die Anpassungsfähigkeit der Volkswirtschaften nehmen kann. Genau das leistet die ökologische Steuerreform mit ihrer gleichmäßigen, planbaren Verteuerung der Energie bei gleichzeitiger Entlastung der Arbeit, während beim Emissionshandel aufgrund der jederzeit drohenden starken Preisschwankungen von Vorhersehbarkeit und Berechenbarkeit, wie sie für unternehmerische Investitionsentscheidungen so wichtig ist, keine Rede sein kann.

Damit dürfte die behauptete Überlegenheit des Emissionshandel gegenüber der Energiebesteuerung hinreichend widerlegt sein; zugleich haben uns diese Überlegungen einige auf den ersten Blick vielleicht verblüffende Unterschiede zur ökologischen Steuerreform enthüllt: Es stimmt eben nur sehr bedingt, dass der Emissionshandel in seiner Wirkung auf die Industrie der Ökosteuer gleichkomme, wie es z.B. von Reinhard Loske behauptet wird. Zwar bedeuten beide eine Verteuerung der Energie. Jedoch wird bei der direkten Energiebesteuerung der Preis der Energie vorgegeben, beim Emissionshandel hingegen die zulässige Menge an Emissionen. Letzteres neigt, wie wir soeben gesehen haben, wesentlich stärker zur Instabilität.

Dieses Phänomen lässt sich noch aus zwei geringfügig anderen Blickwinkeln erklären: Zum einen kann man es geradezu als Widerspruch in sich ansehen, das langfristige Ziel einer Verteuerung der Energie durch einen Handel an einer (Zertifikate)börse erreichen zu wollen, an der die Preisbildung naturgemäß starken kurzfristigen Schwankungen unterliegt.

Zum anderen liegt ein prinzipieller Strukturfehler des Emissionshandels darin, dass die Emissionen, die innerhalb des dem einzelnen Unternehmen zugestandenen Emissionsbudgets bleiben, überhaupt nicht belastet werden; Kosten fallen nur für die darüber hinausgehenden Emissionen an, für die fremde Emissionsrechte zugekauft werden müssen, während sich für denjenigen, der sein Emissionskontingent nicht ausschöpft und damit Emissionsrechte verkaufen kann, die Energie sogar noch verbilligt (vgl. Skizze). So ist (bei entsprechend hohem Kurs der Emissionszertifikate) der absurde Fall denkbar, dass jemand, der seine Emissionen überproportional reduziert, durch den Verkauf an Zertifikaten mehr einnimmt als seine verbleibenden Energiekosten betragen, so dass diese de facto unter Null sinken, er also noch Geld zurückbekommt! Es ist aber überhaupt nicht zu rechtfertigen, dass jemand, der das Klima nach wie vor zerstört, wenn auch auf deutlich reduziertem Niveau, derart überproportional belohnt wird. Vielmehr sind alle Emissionen gleich schädlich und müssen daher gleich behandelt werden - unabhängig davon, ob sie auf 70%, 90% oder auch 110% des früheren Niveaus stattfinden. Die Kostenbelastung muss also direkt proportional zu den Emissionen und damit zur Umweltbelastung erfolgen, wie es bei der Energiebesteuerung der Fall ist (wenngleich dieses Prinzip in Deutschland derzeit leider noch durch diverse Ausnahmeregelungen teilweise ausgehebelt wird). Hingegen sind beim Emissionshandel die Kosten nichtproportional zu den Emissionen; lediglich die Mehrkosten bei Überschreitung des zugestandenen Emissionsbudgets sind proportional zu den Mehremissionen (und analog bei Unterschreitung) - wobei, wie wir oben gesehen haben, die Proportionalitätskonstante (d.h. die Kosten der Zertifikate) extremen zeitlichen Schwankungen unterworfen sein kann.

Damit sind wir an einem wichtigen, wenn auch etwas abstrakten Punkt: Für den Emissionshandel ist eine Fokussierung nicht auf die Gesamtemissionen, sondern auf Emissionsdifferenzen charakteristisch, nämlich die Differenz zwischen tatsächlicher und zugestandener Emission. Dies führt dazu, dass der Höhe dieses Emissionsbudgets, dem Referenzwert gewissermaßen, eine völlig überzogene Bedeutung zukommt; hier liegt die eigentliche Ursache für das unendliche Gefeilsche um die jeweils eingeräumten Emissionsbudgets. Inhaltlich ist eine solche Überbetonung in keiner Weise zu rechtfertigen; schliesslich ist dieser Referenzwert ja mehr oder minder willkürlich gewählt. Es drängt sich übrigens eine unverkennbare Parallele auf zum Unterschied zwischen dem Handel mit Aktien (Basiswerten) einerseits und dem Handel mit Optionsscheinen (Derivaten) andererseits: Auch bei letzterem wird eigentlich mit Kursdifferenzen (z.B. von Aktienkursen) gehandelt: der Differenz zwischen momentanem Kurs und dem Kurs zum Zeitpunkt der Ausgabe des Optionsscheins. Es liegt in der Natur der Sache, dass ein solcher Handel mit Differenzen weitaus stärkeren Kursschwankungen unterworfen ist als der Handel mit den Basiswerten selbst; hier haben wir den tieferen Grund für die oben diskutierte strukturelle Instabilität des Emissionshandels!

Das Schlimmste ist jedoch, dass der Emissionshandel im Mittel gar keine Erhöhung der Energiekosten bewirkt: Der Belastung derjenigen, die ihre Reduktionspflichten nicht erfüllen, steht eine gleichhohe Entlastung derjenigen gegenüber, die sie übererfüllen. Damit findet lediglich eine Umverteilung der Kosten von Wenigverbrauchern zu Vielverbrauchern statt; die Summe der Energiekosten bleibt jedoch gleich. (Eine Ausnahme hiervon liegt nur dann vor, wenn einzelne Akteure ohne Deckung durch Zertifikate emittieren und dafür Strafen zahlen müssen.) Eine solche Umverteilung erzeugt nicht annähernd denselben Veränderungsdruck wie die ökologische Steuerreform, bei der die Energie insgesamt zugunsten der Arbeit belastet wird. (Von einer indirekten Verteuerung der Energie kann man beim Emissionshandel allenfalls insofern sprechen, als Vermeidungskosten für die Emissionsreduzierungen anfallen; von diesen Vermeidungskosten - die im übrigen bei der Energiebesteuerung genauso auftreten - geht jedoch kein Einsparanreiz aus: Sie sind nicht die Ursache, sondern die Folge der Reduktionen! Für die hier diskutierte Frage, inwieweit die Energiepreise zum Reduzieren animieren, müssen sie daher außer Betracht bleiben.) Der Veränderungsdruck beim Emissionshandel geht gerade einmal so weit, die Einhaltung des jeweils aktuellen Reduktionsziels zu erzwingen, dieses aufgrund der starren Deckelung dafür mit ungleich größerer Härte als bei der Energiebesteuerung. Ein Anreiz für darüber hinausgehende Reduktionen besteht hingegen nicht - kann gar nicht bestehen, so überraschend dies auf den ersten Blick sein mag: Zwar scheinen sich für alle, auch für diejenigen, die ihr Reduktionssoll bereits übererfüllt haben, weitere Einsparanstrengungen finanziell auszuzahlen, und man sollte meinen, dass sich die Gesamtemissionen damit "aus eigener Kraft" sogar unter das erlaubte Budget bewegen werden, doch tatsächlich kommt es anders: Sobald dieses Budget unterschritten würde, sobald also die Reduktionsziele übererfüllt würden, würden die Preise der Emissionszertifikate auf Null zusammenbrechen und jeder weitere monetäre Anreiz damit zum Erliegen kommen. Daher werden sich die tatsächlichen Emissionen immer bei der erlaubten Menge einpendeln (von ganz geringen Schwankungen, die durch die Trägheit des Systems verursacht werden, abgesehen). Plastisch kann man sich die Wirkungsweise der ökologischen Steuerreform wie ein sanftes, elastisches und dabei doch starkes Gummiband, die des Emissionshandels eher wie eine starre, inelastische Stahlstange vorstellen. Da der Emissionshandel die Energie in der Summe nicht verteuert, kann er natürlich die Arbeit auch nicht verbilligen; allein aus diesem Grunde kann er niemals eine Alternative zur ökologischen Steuerreform sein und deren vielfältige segensreiche Wirkungen nicht ersetzen.

Wir sehen hier auch - und dies ist von besonderer Bedeutung -, dass dem Emissionshandel das langfristig vorsorgende Element fehlt, welches der ökologischen Steuerreform eigen ist: Sie gibt durch die langsame, aber kontinuierliche Energieverteuerung einen allmählich stärker werdenden Anreiz, Veränderungen einzuleiten, die dann zu Emissionsreduzierungen führen - in der Regel aber erst mit einer unvermeidlichen Verzögerung von bis zu mehreren Jahren, da die notwendigen Anpassungsprozesse, wie oben ausgeführt, eben nicht beliebig schnell stattfinden können. Der Emissionshandel gibt ein Preissignal hingegen erst dann, wenn die Reduktionsverpflichtung bereits aktuell geworden ist, gewissermaßen also ohne rechtzeitige Vorwarnung - und erwartet, ja erzwingt dann aber auch die praktisch sofortige Befolgung dieses Preissignals. Es liegt auf der Hand, dass das Probleme verursachen muss. Nun mag man einwenden, dass die Reduktionsverpflichtungen ja schon Jahre im Voraus feststehen; daher könne man sich - wie bei einer langfristig angelegten ökologischen Steuerreform - weit vorher auf die Veränderungen einstellen; insofern habe auch der Emissionshandel eine "Frühwarnwirkung". Diese Argumentation greift jedoch zu kurz: Für die Investitionsentscheidungen der Unternehmen sind nicht die Reduktionsverpflichtungen an sich entscheidend, sondern die Abwägung zwischen Vermeidungskosten (die anfallen, wenn das Unternehmen die Reduktion im eigenen Hause vornimmt) und den Kosten für den Zukauf von Emissionszertifikaten. Letztere sind aber, wie wir gesehen haben, möglicherweise extremen Schwankungen unterworfen und daher auf Jahre im Voraus nicht einmal ungefähr kalkulierbar. Damit ist für die Unternehmen auch nicht vernünftig abzuschätzen, inwieweit sich Investitionen in Emissionsreduzierungen lohnen!

Kurz zusammengefasst: Dem Emissionshandel geht der langfristig vorsorgende Charakter der ökologischen Steuerreform ab, sein Lenkungspotential ist geringer, und er ist doch in seiner Wirkungsweise wesentlich unangenehmer, ja schmerzhafter. Die Vorstellung, man könne mit ihm das gleiche erreichen wie mit der ökologischen Steuerreform, ist daher so absurd, als würde man einem uneinsichtigen Kind zugestehen, seine Zähne nicht mehr putzen zu müssen, wenn es dafür verspricht, künftig alle vier Wochen zum Zahnarzt zu gehen, um die Zähne auf neu entstandene Schäden kontrollieren und diese gegebenenfalls ausbessern zu lassen.

5. Ethische Unvertretbarkeit

Völlig unverständlich ist es, dass der Emissionshandel mitunter gerade wegen der Chancen gerühmt wird, die er den Entwicklungsländern angeblich böte. So erklärte Reinhard Loske in der Frankfurter Rundschau vom 13.11.2001:

"Andererseits liegen gerade für die Entwicklungsländer in dem Handel verlockende Perspektiven: Würden die Emissionsrechte der einzelnen Länder entsprechend der Bevölkerungszahl vergeben, könnten sie große Mengen der Zertifikate an die Industriestaaten verkaufen. Dies würde zu einem Finanztransfer von Nord nach Süd in größerem Umfang führen und wäre so auch ein Beitrag zur globalen Gerechtigkeit."

Aber wie realistisch ist ein solches Szenario? Derzeit sind die Industriestaaten für etwa 80% der CO2-Emissionen verantwortlich, obwohl in ihnen nur etwa 20% der Weltbevölkerung leben. Bei der von Reinhard Loske vorgeschlagenen Vergabe der Emissionsrechte nach Bevölkerungszahl stünden den Industrienationen also selbst bei heutigem Emissionsniveau, ohne jede Reduktion der Gesamtemissionen, gerade noch 20% der Emissionsrechte zu, was einer Reduktionsverpflichtung von 75% gleichkäme. Es ist absolut naiv anzunehmen, irgendeine der betroffenen Nationen könnte auch nur im Traum daran denken, sich auf eine solche Verteilung einzulassen. Um so absurder ist diese Vorstellung angesichts der Erfahrungen bei den bisherigen Klimakonferenzen, auf denen man sich ja noch nicht einmal zu einer Reduktion von 10% bereitfinden konnte. Eine Vergabe der Emissionsrechte nach Bevölkerungszahl wäre für die Industrienationen also nur dann akzeptabel, wenn das Gesamtbudget der zulässigen Emissionen gegenüber dem heutigen Niveau kräftig ausgeweitet würde, nämlich auf fast das Vierfache. Von Klimaschutz könnten dann aber selbst die begabtesten Schönredner nicht mehr sprechen.

Eine interessante Frage ist es, weshalb der Emissionshandel in Wirtschaftskreisen relativ großen Anklang findet. Vertreter der Wirtschaft und FDP-Politiker begründen ihre Sympathie damit, dass es sich dabei um ein besonders marktkonformes Instrument handele. Diese Fama freilich haben wir in unseren obigen Betrachtungen gleich in vierfacher Hinsicht widerlegt:

1. Die für einen wirksamen Emissionshandel erforderliche Emissionskontrolle bedeutet einen gigantischen bürokratischen Aufwand.
2. Im Gegensatz zur ökologischen Steuerreform wären nationale Vorreiterrollen mit Wettbewerbsnachteilen für die heimische Wirtschaft verbunden.
3. Die starre Kontingentierung der erlaubten Emissionen in Verbindung mit den notwendigen Sanktionen bei Nichtbefolgung stellen ein eher planwirtschaftliches Element dar.
4. Die durch einen wirksamen Emissionshandel verursachten Schwankungen der Energiepreise könnten das Wirtschaftsgeschehen wesentlich stärker in Mitleidenschaft ziehen als eine ökologische Steuerreform mit langfristig angelegten, planbaren Erhöhungen der Energiepreise.

1. Man hofft, auf diese Weise die wirklich wirksamen energiepolitischen Instrumente wie Energiesteuern oder das EEG kippen zu können durch ein Instrument, welches mit hoher Wahrscheinlichkeit weitgehend wirkungslos und daher für die Wirtschaft schmerzlos sein wird.
   Einen Versuch in diese Richtung stellt auch das Gutachten "Zur Förderung erneuerbarer Energieen" des Wissenschaftlichen Beirats beim Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit von Anfang 2004 dar, welches das EEG als dem Emissionshandel unterlegen, volkswitschaftlich teuer und unnötig diskreditiert. Siehe hierzu die Stellungnahme des SFV.)
2. Sollte sich eines fernen Tages das vermeintlich stumpfe Schwert des Emissionshandels doch einmal als scharf erweisen, wenn sich die Staatengemeinschaft nämlich auf ernsthafte Reduktionsziele verständigen sollte, so bieten die genannten planwirtschaftlichen Elemente und die vorgesehenen Sanktionen des Emissionshandels eine vorzügliche Handhabe, dagegen noch besser als heutzutage gegen die Ökosteuer polemisieren zu können. Welche Schwierigkeiten die Durchsetzung von ursprünglich einmal im "Konsens" vereinbarten Sanktionen bereiten kann, sollte die traurige Geschichte des Zwangspfands für Einweg-Getränkeverpackungen zur Genüge demonstriert haben.
3. Und schließlich verfahren die Bremser nach dem probaten Motto "Divide et impera!": Je mehr sich die Klimaschützer in Diskussionen über den besten Weg verzetteln, desto länger können die unausweichlichen Veränderungen noch hinausgezögert werden; je mehr Instrumente in der Diskussion sind, desto schlechter die Umsetzungschancen jedes einzelnen. Die Klimaschutzpolitik gerät damit zunehmend in die Rolle des Esels Buridans, der zwischen zwei Heuhaufen verhungert, weil er sich nicht entscheiden kann, welchen er zuerst fressen soll. Und, um die Heuchelei und Perfidie auf die Spitze zu treiben, gibt das undurchschaubare Instrumentenwirrwarr schließlich noch die Möglichkeit, die mangelnde Abstimmung der einzelnen Instrumente zu beklagen, wie in folgender Äußerung von Carsten Kreklau, Geschäftsführer beim BDI:

   "Das gegenwärtige Instrumentarium zur Klimavorsorge besteht bereits aus vielen, kaum aufeinander abgestimmten Maßnahmen und Aktionen. Sollte sich die Kommissionsinitiative durchsetzen, würde ein weiteres Element, der Treibhausgas-Emissionshandel 'draufgesattelt'. Die Wechselwirkungen, die gegenseitige Verstärkung sowie die Auslöschung zwischen den bereits jetzt bestehenden Instrumenten sind noch nicht in vollem Umfang bekannt. [...]Emissions Trading könnte den bestehenden Instrumentenverbund dort, wo es möglich und sinnvoll ist, ergänzen. Darum richtet sich die Kritik nicht gegen das Handeln von Emissionszertifikaten. Es geht vielmehr vor allem um die ungeklärten Wechselwirkungen und daraus resultierenden Begrenzungen wirtschaftlicher Tätigkeit eines verbindlich vorgeschriebenen Emissionshandels." Süddeutsche Zeitung vom 17.7.2001.

Unsere Betrachtungen sollten hinlänglich deutlich gemacht haben, dass der Emissionshandel keine Alternative für die ökologische Steuerreform sein kann: Er wird entweder unwirksam bleiben oder aber - sollte es wider alle Erfahrung doch einmal einen wirksamen Emissionshandel geben - in seinen Auswirkungen auf das Wirtschaftsgeschehen wesentlich unangenehmer, insbesondere unkontrollierbarer sein als eine regelmäßige und planbare Energiebesteuerung im Rahmen einer ökologischen Steuerreform.

Dies alles beantwortet freilich noch nicht zwei Einwände, die von den Verfechtern des Emissionshandel immer wieder gegen jede Kritik an dessen Unzulänglichkeiten vorgebracht werden:

Erstens sei der Emissionshandel aufgrund des Kyoto-Protokolls längst beschlossene Sache, es gehe nicht mehr um Ja oder Nein, sondern darum, ob Deutschland die konkrete Ausgestaltung des Emissionshandels mitbestimmen und damit seine Schwächen etwas mildern wolle oder nicht; der Emissionshandel sei eben der Preis, den man bezahlen müsse, um überhaupt ein internationales Klimaschutzabkommen zustande zu bringen.

Als Analyse der momentanen Spielräume der Umweltpolitik mag dies zutreffen; darüber darf aber nicht die wesentlich größere Aufgabe in Vergessenheit geraten, in den nächsten Jahren die Voraussetzungen für einen echten Durchbruch im Klimaschutz zu schaffen. Dieser wird sich aber angesichts des offenkundigen Scheiterns des konsensualistischen Ansatzes nur dadurch herbeiführen lassen, dass ein Land (oder eine Staatengruppe wie die Europäische Union) eine mutige Vorreiterrolle übernimmt und damit unter Beweis stellt, dass Klimaschutz und ökologischer Strukturwandel keine Lasten, sondern Voraussetzung für Vollbeschäftigung, Wohlstand und soziale Sicherheit sind. Das ideale Instrument hierfür ist die ökologische Steuerreform, die deshalb keinesfalls dem Emissionshandel zum Opfer fallen darf.

Aber, beruhigen uns nun die Befürworter des Emissionshandels in ihrem zweiten Einwand, dieser sei ja gar nicht als Ersatz, sondern nur als Ergänzung, als flankierendes Instrument zur ökologischen Steuerreform gedacht; daher liefe der Vergleich zwischen Emissionshandel und ökologischer Steuerreform ins Leere.

Wäre dem tatsächlich so, so wäre die obige Kritik in der Tat hinfällig; wir könnten den Emissionshandel vorerst einmal hinnehmen und ruhig darauf warten, dass die Segnungen der in einigen Ländern wie Deutschland parallel dazu entschieden vorangetriebenen ökologischen Steuerreform für alle augenfällig werden. Aber wie so oft: Die Botschaft hör' ich wohl, allein, mir fehlt der Glaube:

Zunächst einmal ist zu beobachten, dass in dem Maße, in dem der Emissionshandel an Akzeptanz gewinnt, der ohnehin schon schwere Stand, den die Ökosteuer noch immer hat, weiter erschwert wird, weil auch bisherige Unterstützer irrtümlich glauben, mit einem weniger umstrittenen Instrument das gleiche erreichen zu können. Zudem ist wenig davon zu spüren, dass diejenigen, die den Emissionshandel angeblich nur als Ergänzung zur ökologischen Steuerreform sehen, für letztere mit demselben Einsatz werben würden wie für ersteren; auch auf eine Klarstellung, dass der Emissionshandel dem Konzept der ökologischen Steuerreform nicht im entferntesten das Wasser reichen kann, wartet man vergeblich. Aber schlimmer noch: Die Beteuerung, die Ökosteuer solle nicht ersetzt, sondern nur ergänzt werden, ist schlichtweg unzutreffend; wohin die Reise wirklich gehen soll, darauf geben die folgenden Zitate einen Hinweis:

"Ist der Handel erfolgreich eingeführt und stellt er seine Funktionsfähigkeit unter Beweis, sollte er über kurz oder lang zum zentralen Klimaschutzinstrument im Bereich Industrie werden." (Reinhard Loske in der Frankfurter Rundschau, 13.11.2001)

"Ist dieses neue Instrument erfolgreich eingeführt und stellt es seine Funktionsfähigkeit unter Beweis, sollte es mittelfristig an die Stelle der freiwilligen Selbstverpflichtung und der Ökosteuer für die Industrie treten. Absolute Emissionsreduktionsziele und ein effizienter Emissionshandel sollten perspektivisch die Selbstverpflichtung und komplizierte Sonderregelungen im Rahmen der Ökosteuer ersetzen. Es ist außerdem zu prüfen, ob für Anlagen, die vom Emissionshandel betroffen sind, bestimmte, auf CO2-Reduzierung bezogene ordnungsrechtliche Regulierungen aufgehoben oder modifiziert werden können." (aus dem Positionspapier: "Handeln für den Klimaschutz - Emissionshandel in Deutschland vorantreiben" der Bundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen vom 26.11.2001)

Es stimmt also gar nicht, dass sich die beiden Instrumente friedlich und ohne Konkurrenz ergänzen sollen; zumindest im Bereich der Industrie haben sich die Verfasser dieses Papiers um Reinhard Loske und Michaele Hustedt offenbar bereits weitgehend von der Energiesteuer verabschiedet. Und es liegt auf der Hand, dass ohne Einbeziehung der Industrie weitere Ökosteuerschritte bei den privaten Haushalten und im Verkehrsbereich kaum vermittel- und durchsetzbar sind. Diese Befürchtungen werden auch durch den von Rot-Grün Ende 2002 beschlossenen teilweisen Abbau der Ökosteuerermäßigungen für die Industrie nicht überzeugend entkräftet: Denn weitaus schwerer als dieser durchaus anerkennenswerte, aber letztlich mit 0,38 Milliarden Euro prognostizierten jährlichen Mehreinnahmen doch eher nachrangige Fortschritt wiegt der de-facto-Verzicht des grünen Koalitionspartners auf weitere Stufen der ökologischen Steuerreform ab 2004, zumal dieser später nur sehr schwer zu revidieren sein wird. Daß man sich dort gegen eine solch gravierende Verstümmelung des gesamten Konzeptes kaum hörbar zur Wehr gesetzt hat (während man doch um der fristgerechten Abschaltung des KKW Obrigheim willen sehr wohl den Koalitionsbruch riskieren konnte!), macht deutlich,wie wenig die Grünen selbst die Vorteile der aus ihren Reihen vorgeschlagenen ökologischen Steuerreform verinnerlicht haben - und wie sehr sie den vom wundersamen Konzept des Emissionshandels ausgehenden Illusionen bereits erlegen sind.

Niemand wird bestreiten, dass die rauhe Wirklichkeit des politisch Durchsetzbaren mitunter schmerzhafte Kompromisse erfordert. Dabei darf aber das grundsätzliche Ziel nicht aus dem Blick geraten. Thilo Bode hat einmal sinngemäß gesagt, solange wir die wirklichen Probleme wie Klimaerwärmung, Regenwaldzerstörung etc. nicht adäquat angingen, sei das eifrige Müllsortieren nichts anderes als ein Umstellen der Liegestühle auf der Titanic. Gleiches lässt sich, wie die obigen Ausführungen zur Genüge verdeutlicht haben sollten, auch über den Emissionshandel sagen: Ohne wirklich adäquate Instrumente zur entschlossenen Reduzierung der CO2-Emissionen, insbesondere ohne eine ökologische Steuerreform, ist ein Emissionshandel nichts weiter als ein Hin- und Herschieben der vermeintlichen Reduktions"lasten" ohne ernsthaften Beitrag zur Rettung des "sinkenden Schiffes". Es ist mehr als bedauerlich, wenn kenntnisreiche und verdienstvolle Umweltpolitiker dies heute offenbar nicht mehr wahrhaben wollen. Fatal wäre es allerdings, würde die Umweltbewegung insgesamt sich von solchem ökologischen Appeasement blenden lassen. Denn eines dürfen wir - in Anlehnung an Oskar Lafontaine - nie vergessen: Die Zukunft wird nicht an der Börse gehandelt.