Bewertung von "Instrumenten" zur Markteinführung der erneuerbaren Energien, insbesondere der Photovoltaik

vom 05.05.2001

Ausweg aus dem Förderdschungel?

Wer sich für die Markteinführung der Erneuerbaren Energien interessiert, sieht sich mit einer verwirrenden Vielfalt von Förderprogrammen konfrontiert, die entweder schon in der Praxis angewendet werden oder deren zukünftige Einführung derzeit vorbereitet oder empfohlen wird.
Fast hat man den Eindruck, hier wird nach dem Motto verfahren: "Irgendein Programm wird schon helfen."
Praktiker sprechen allerdings bereits seit langem von einem "Förderdschungel".

Doch welchem Programm soll der Vorzug gegeben werden?

Die Freunde der Erneuerbaren Energien scheuen sich vielfach, klar Stellung zu beziehen, einerseits aus der Überlegung heraus, dass man freundliche Hilfsangebote prinzipiell nicht zurückweisen sollte - immerhin könnte es ja sein, dass sich die politischen Machtverhältnisse ändern - andererseits auch aus einer gewissen Unsicherheit heraus, wie man denn die Wirksamkeit oder Unwirksamkeit bestimmter Vorschläge überhaupt bewerten soll, bevor sie in der Praxis erprobt wurden.
Gesucht sind deshalb Kriterien, die eine Bewertung der verschiedenen Förderinstrumente ermöglichen, ob sie eine möglichst rasche und vollständige Umstellung der Energieversorgung auf erneuerbare Energien bewirken können.

Bewertung anhand der Interessenlage?

Wichtig ist vorab die Erkenntnis, dass - wie so oft im politischen Leben - hinter den unterschiedlichen Vorschlägen unterschiedliche Interessen stehen. Drei Beispiele:
- Der Solarenergie-Förderverein und viele andere Vereine möchten die Energiewende so rasch wie möglich und zu 100 Prozent erreichen. Sie schlagen die kostendeckende Einspeisevergütung (KV) vor mit einer Rendite für PV-Anlagen, wie sie für Bankanlagen üblich ist, und mit Umlage der Kosten auf den Strompreis.
- Manche Solarmodulhersteller wünschen sich ein Förderprogramm, das einerseits zur Auslastung ihrer Produktionsstätten führt, das andererseits aber möglichst keinen Anreiz für den Kauf von Solarmodulen der ausländischen Konkurrenz bieten soll. Ihnen wäre ein Programm wie das 100.000 Dächerprogramm 1) am liebsten, mit dem die Nachfrage nach Solarmodulen durch kleine Änderungen der Programmbedingungen an den Ausstoß ihrer Solarmodulfabriken jederzeit leicht angepasst werden kann.
- Die Stromwirtschaft fürchtet die erneuerbaren Energien, insbesondere die Photovoltaik als zukünftige Konkurrenz 2) und bevorzugt deshalb Förderprogramme, die allenfalls für ihre eigenen Großanlagen, nicht aber für dezentralisierte Kleinanlagen vorteilhaft sind. Bei manchen Programmen drängt sich sogar der Verdacht auf, dass sie von der Stromwirtschaft gerade wegen ihrer Wirkungslosigkeit befürwortet werden, Ökostromhandel 3), Zertifikatehandel 4), Quotenmodelle 5) ... um nur einige zu nennen.

Es ist zwar keineswegs sicher, dass allen Befürwortern der Erneuerbaren Energien immer ein wirksames Förderinstrument einfällt, geht man aber davon aus, dass die Gegner einer dezentralen Stromversorgung aus erneuerbaren Energien wohl kaum ein wirkungsvolles Markteinführungsprogramm für die Photovoltaik vorschlagen werden, so wäre es in der Tat am einfachsten, die Förderprogramme danach zu bewerten, welchen Beifall sie bei der Stromwirtschaft erhalten. Je größer deren Beifall, desto wirkungsloser muss das Programm sein.
Im Kampf um die politische Meinungsbildung wirkt es allerdings wenig überzeugend, wenn die Solarszene ein Förderprogramm nur deshalb ablehnt, weil es von der Stromwirtschaft begrüßt wird. Der schwierige Weg einer Analyse mit volks- und betriebswirtschaftlichen Argumenten bleibt uns deshalb nicht erspart (auch wenn er möglicherweise zum gleichen Ergebnis führt). Hier soll deshalb der Versuch unternommen werden, mittels weiterer Bewertungskriterien die Ineffizienz bestehender oder diskutierter Förderprogramme einsichtig zu machen, bis möglicherweise das am besten geeignete Programm übrig bleibt.

Verbrauch oder Erzeugung fördern?

Da gibt es einerseits Programme, die beim VERBRAUCH von Solarstrom ansetzen, wie Zertifikatehandel, Quotenregelung, Ökostromhandel, Steuerbefreiungen des Solarstroms (z.B. von der Ökosteuer).
Andererseits gibt es Programme, die die ERZEUGUNG von Solarstrom direkt fördern, wie Steuererleichterungen für Bauherren, Darlehensprogramme, Investitionszuschüsse, ordnungspolitische Verpflichtungen in der Bauordnung 6), EEG, kostendeckende Vergütung.

Die Frage liegt nahe, welche der Methoden - Förderung der Erzeugung oder des Verbrauchs - die wirkungsvollere ist

Dazu folgende Überlegung: Es werden umso mehr Solaranlagen gebaut, je mehr sich ihre Errichtung oder ihr Betrieb "rechnet". Letztlich muss also der ERZEUGER in den Genuss der wie auch immer gewonnenen finanziellen Mittel oder sonstigen Vorteile gelangen.
Bei einer Förderung über den VERBRAUCH erreichen die Fördermittel den Erzeuger erst auf dem Umweg über den STROMHANDEL. Dies hat erhebliche Nachteile 7) zur Folge.
Erstens wird der Stromhändler eine Gewinnmarge "abschöpfen". Für den Erzeuger bleibt also weniger übrig als bei einer direkten Förderung.
Zweitens muss ein erheblicher Aufwand betrieben werden, um die Herkunft des Stromes nachzuweisen. Die dafür erforderlichen Mittel gehen dem eigentlichen Förderzweck verloren.
Drittens gehen beim Erzeuger selber weitere Mittel verloren, da er sich Tag für Tag, Jahr für Jahr um den Absatz seiner Ware bemühen muss. Auch wenn sich dies weitgehend automatisieren lässt, kostet es doch seine Zeit und sein Geld und vermindert die für den Förderzweck bereitgestellten Mittel weiterhin.
Der Aufwand für den Stromverkauf steigt noch, wenn die Strommenge von der jeweiligen zufälligen Sonneneinstrahlung abhängt und er steigt bei kleinen Anlagen ins Unerträgliche, weil sich kaum ein Stromhändler für wenige Kilowattstunden interessiert.
Der Betreiber einer kleinen Solarstromanlage hätte deshalb bei einem Förderverfahren, welches den VERBRAUCH fördert, keine Chance. (Hier sei noch einmal daran erinnert, dass die Stromwirtschaft kein Interesse an der Förderung kleiner dezentraler Anlagen hat und deswegen generell solche Förderverfahren bevorzugt, die den VERBRAUCH fördern.)

Hinzu kommt ein weiterer Nachteil. Da bei Förderverfahren, die den Verbrauch fördern, die Preisentwicklung für den Stromverkauf nicht absehbar ist, gibt es hier auch keine Investitionssicherheit für den Betreiber.

Die Antwort ist somit fast trivial: Wenn mehr Solaranlagen gebaut und betrieben werden sollen, dann müssen die Mittel dem BETREIBER direkt zufließen.
Das EEG hält dafür in Paragraph 3 eine vorbildliche Lösung bereit: Die Verpflichtung des Netzbetreibers zur jederzeitigen Aufnahme und Vergütung des Solarstroms.
Um den VERBRAUCH des Solarstroms braucht sich dann niemand mehr zu kümmern; eingespeister Strom wird aus physikalischen Gründen ohnehin immer verbraucht.

Abgesehen davon ist jeder Anreiz zum Verbrauch von Strom - und sei es Solarstrom - ökologisch fragwürdig. Es kommt im Gegenteil darauf an, Strom zu sparen, nicht nur aus ökologischen, sondern auch aus ökonomischen Gründen 8)!

Kombination mehrerer Programme

Weiter oben wurde die politische Notwendigkeit aufgezeigt, einen Förderschwerpunkt zu bilden. Es gibt noch einen weiteren Grund, sich auf ein einziges Förderprogramm - und zwar auf das beste - zu beschränken. Zwei verschiedene Förderinstrumente ergänzen sich nicht notwendigerweise 9), im Regelfall werden sie sich sogar gegenseitig behindern.
Eine leichte Kutsche wird nicht doppelt so schnell, wenn zwei Pferde ziehen. Im Gegenteil; das langsamere Pferd bremst das Tempo.

Paradebeispiel ist das Zusammenwirken des EEG mit dem 100.000 Dächerprogramm (HTDP). Beide Programme stellen dem Betreiber finanzielle Mittel zur Verfügung, die sich zu dessen Gunsten addieren. Der vom EEG angebotene Mittelanteil ist mehr als zehnmal so hoch wie der vom HTDP angebotene Anteil. Dennoch richtet sich das Ausbautempo fast ausschließlich nach dem Rhythmus, in dem die Mittel des HTDP bewilligt werden. Das HTDP erweist sich im Zusammenwirken mit dem EEG somit als Bremsprogramm.

Ein weiteres Programm in Reserve halten?

Auf ein anderes Argument, welches in diesem Zusammenhang bisweilen zu hören ist, sei noch kurz eingegangen. Man müsse ein Ersatzprogramm in Bereitschaft haben, falls das eigentlich gewünschte bessere Programm sich politisch nicht verwirklichen lasse, heißt es. Vor der Verwendung dieses "Rettungsboot-Arguments" ist nur zu warnen! Wer in einem Interessenkonflikt andeutet, dass er zum Zurückstecken bereit ist, der verliert rasch jede Unterstützung bei den Freunden und ermutigt seine Gegner. Aber schlimmer noch, der qualitative Unterschied zwischen dem besten Programm und dem zweitbesten ist so gravierend, dass von einem "Rettungsboot" nicht mehr die Rede sein kann, höchstens von dem sprichwörtlichen "Strohhalm", an den geklammert der Ertrinkende dann bekanntlich untergeht.

Bewertung nach der Leistungsfähigkeit

Stellen wir die Frage, ob ein Förderprogramm das gewünschte Ziel überhaupt erreichen kann:
In 50 Jahren sollen 100 Prozent des dann benötigten Stroms aus erneuerbaren Energien stammen, etwa ein Viertel davon aus Solarenergie. Durchschnittlich müssen deshalb in jedem Jahr so viele Anlagen hinzukommen, dass allein mit den hinzukommenden Anlagen jeweils ein weiteres halbes Prozent des deutschen Strombedarfs gedeckt werden kann. Das bedeutet, dass im Durchschnitt der nächsten fünfzig Jahre neue Anlagen mit jährlich etwa 2.000 MWp errichtet werden müssen.

Ausbau der Solarenergie durch Idealisten?

Das Ausbautempo müsste durchschnittlich also etwa 20 mal höher sein als das gegenwärtige Tempo.
Die dabei entstehende "Marktüberhitzung" ist erwünscht 10).
Das erforderliche Finanzierungsvolumen liegt dann bei etwa 10 bis 20 Mrd. DM pro Jahr 11).
Es leuchtet unmittelbar ein, dass sich nicht genügend Idealisten finden werden, die diese gewaltige Aufgabe übernehmen. Das Programm muss sich deshalb an den Durchschnittsbürger wenden, der eine Rendite nach betriebswirtschaftlichen Kriterien erwartet.

Ausbau der Solarenergie durch Steuermittel

In dem meistens bis zum Zerreißen angespannten Staatshaushalt ist nach aller Erfahrung kein Platz für jährliche weitere 10 bis 20 Mrd. DM zu Gunsten der Solarenergie.
Deswegen fallen alle Investitionszuschuss-, alle Zins- und alle Steuererleichterungsprogramme weg.

Kostendeckende Vergütung mit Finanzierung durch eine Umlage auf den Strompreis

Übrig bleibt die kostendeckende Einspeisevergütung (KV) für Solarstrom. Sie wendet sich an Kapitalgeber, die eine Rendite nach betriebswirtschaftlichen Kriterien erwarten.
Die gesetzliche Festlegung einer Mindestvergütung gibt den Errichtern von Anlagen, d.h. den Kapitalgebern, ein Höchstmaß an Investitionssicherheit und hat damit einen deutlichen Mobilisierungseffekt.
Die Kapitalgeber strecken beim Bau ihrer Solaranlage das Kapital zunächst vor, Rückzahlung und Rendite erfolgen - verteilt auf die folgenden 20 Jahre - durch eine Umlage auf den Strompreis. Dies ergibt einen gleichmäßig steigenden Anreiz zum Stromsparen mit ökologischen und ökonomischen Vorteilen. (Ein ökonomischer Vorteil liegt z.B. darin, dass der Produktionsfaktor Energie gegenüber dem Produktionsfaktor menschliche Arbeitskraft verteuert wird, was bekanntlich auch ein Anliegen der Ökosteuer ist und der Arbeitslosigkeit entgegenwirkt.) Ein Versiegen der Mittel ist nicht zu befürchten; im Gegenteil, ein weiterer langsamer Anstieg des Strompreises ist sogar erwünscht, denn er würde den Anreiz zum Stromsparen fühlbarer machen.
Die verursachergerechte Beteiligung aller Stromkunden am Umbau der Stromproduktion erhöht im übrigen die Akzeptanz dieses Programms.
Der organisatorische Rahmen für die KV ist bereits im EEG gegeben. Die Mindestvergütung für Solarstrom muss dort auf etwa 0,9 Euro/kWh angehoben werden. Ferner muss ein Verfahren vorgeschrieben werden, wie eine jährliche Anpassung der Vergütung erfolgt, durch welche Institution sie berechnet wird und welche Rendite dabei vorzugeben ist.

Zusammenfassung

1. Es gibt eine verwirrende Vielzahl von Programmen.
2. Die Beschränkung auf ein einziges Programm ist wünschenswert.
3. Die Vielfalt der Programme lässt sich aus der Interessenlage der Akteure erklären. Es besteht der Verdacht, dass einige Programme bewusst wegen ihrer Ineffektivität vorgeschlagen wurden.
4. Programme, die den VERBRAUCH von Solarstrom fördern sollen, sind ineffektiv.
5. Die Kombination von Programmen verlangsamt in der Regel das Ausbautempo.
6. Ein zweitbestes Programm "in Reserve" zu halten, verringert die Chancen, das beste Programm zu verwirklichen.
7. Idealisten alleine können die Energiewende nicht bewirken. Die Förderung muss deshalb einen echten betriebswirtschaftlichen Gewinn beim Betreiber ermöglichen.
8. Programme, die aus Steuermitteln finanziert werden, reichen vom Volumen her nicht aus.
9. Einzig die kostendeckende Einspeisevergütung hat das Potential zur Umsetzung der Energiewende.

Fußnoten

Fußnote 1) Zum 100.000 Dächerprogramm hat sich der SFV mehrfach geäußert, zum Beispiel unter www.sfv.de, dort unter "Neue Nachrichten: Aktuelles".

Fußnote 2) Nach einer gemeinsamen Studie von Bayernwerk und RWE "Kostenentwicklung von PV-Kraftwerken in Mitteleuropa" vom 1.4.1993 werden auch in Zukunft die Solaranlagen auf dem privaten Hausdach preisgünstigeren Strom erzeugen können als die PV-Großanlagen der Stromversorger auf der "grünen Wiese".

Fußnote 3) Mit dem Ökostromhandel befassen sich Beiträge des SFV unter www.sfv.de dort unter "Neue Nachrichten: Aktuelles" und dort unter "Weitere Energiepolitische Statements" vom 22.11.00, 15.12.00, 20.12.00, 21.12.00 sowie im Solarbrief 1/99

Fußnote 4) F.D.P.-Vorschlag Marktwirtschaftliche Förderung des Einsatzes erneuerbarer Energieträger www.sfv.de unter "Neue Nachrichten: Aktuelles" vom 17.03.01.

Fußnote 5) Zur Frage von Quotenmodellen nimmt der SFV Stellung in den Solarbriefen 2/97 ("Ein Vorschlag mit Tücken"), 4/98 (Seite 13), 2/99 (Seiten 19 und 20)

Fußnote 6) Ordnungspolitische Verpflichtungen für Bauherren (Solaranlagenpflicht) fallen aus dem Rahmen der hier betrachteten Förderprogramme. Wenn der Bau von Solaranlagen sich betriebswirtschaftlich rechnen würde, würden solche ordnungspolitischen Vorgaben den Bau von Wohn- oder von Geschäftshäusern nicht weiter verteuern und könnten deshalb als FLANKIERENDE Maßnahme sinnvoll sein.

Fußnote 7) Mit organisatorischen und rechtlichen Problemen bei einer Förderung über den Stromhandel befassen sich Beiträge des SFV unter www.sfv.de und dort unter "Neue Nachrichten: Aktuelles" vom 15.03.01 und 26.08.00.

Fußnote 8) Unter www.sfv.de und dort im Solarbrief 3/00 haben Jürgen Grahl und W.v.Fabeck in zwei Artikeln darauf hingewiesen, dass billige Energie nicht nur zur Verschwendung von Energie mit den nachteiligen Folgen der Umweltverschmutzung führt, sondern auch zur Vergeudung von Rohstoffen und Erhöhung der Arbeitslosigkeit.

Fußnote 9) Das von der Naturstrom AG und den Stadtwerken Schönau angewendete Verfahren, bei dem der Erzeuger von Solarstrom nicht nur vom Netzbetreiber die 99 Pf/kWh erhält, sondern zusätzlich noch vom Ökostromhändler einen weiteren Betrag, scheint zu beweisen, dass sich die Wirkungen von zwei Förderprogrammen doch addieren lassen. Aber hier handelt es sich nicht um ein "Förderprogramm". Im Gegenteil, der Naturstromkunde wird nicht gefördert, sondern er zahlt drauf.

Fußnote 10) Zur Besorgnis der Marktüberhitzung siehe den Beitrag des SFV unter www.sfv.de im Solarbrief 1/01, Seite 12.

Fußnote 11) Zur o.a. Berechnung wurde ein Durchschnittswert für die Gestehungskosten von 5-10.000 DM/kW angenommen. (Zur Zeit liegen die Gestehungskosten noch bei 14.000 DM/kW. Zum Ende der 50 Jahre werden sie aus Gründen der Kostenreduktion fast um den Faktor 10 niedriger liegen. Die Enquetekommission "Schutz der Erdatmosphäre" des 11. Deutschen Bundestages erwartet z.B. einen Strompreis von unter 20 Pf/kWh, wenn der Einstieg in die Massenfertigung gelingt.)