Datum: 14.07.05

Pflichtanteil Erneuerbarer Energien zur Wärmeerzeugung in Gebäuden

von Hartmut Gaßner und Dr. Jochen Fischer
(Die Autoren sind Rechtsanwälte der auf Umwelt- und Energierecht spezialisierten Kanzlei Gaßner, Groth,Siederer & Coll. - www.ggsc.de.)

Artikel erstmals veröffentlicht in: Zeitschrift für Neues Energierecht 9/1 - 2005 (ZNER), Seite 21-26
Ponte Press Verlag, Bochum.

Kurze Zusammenfassung von Bertold Ruge, SFV

I. Einführung

Auf Grund der mit einem drohenden Klimawandel einhergehenden Gefahren hat sich die internationale Staatengemeinschaft auf der Konferenz der Vereinten Nationen für Umwelt und Entwicklung im Jahr 1992 in Rio de Janeiro zum Leitbild der nachhaltigen Entwicklung bekannt. Ein wichtiger Faktor zur Erreichung der mit dem Leitbild formulierten Nachhaltigkeitsziele ist die Begrenzung des Verbrauchs fossiler Brennstoffe und des dadurch bedingten CO₂-Ausstoßes. In diesem Zusammenhang steht die Selbstverpflichtung der Bundesrepublik Deutschland zur Reduktion der CO₂-Emissionen um 80% bis zum Jahr 2050. Um dieses Ziel zu erreichen ist es notwendig, den Einsatz erneuerbarer Energien zu fördern. Dies geschieht in Deutschland vornehmlich durch Regelungen im Bereich der Stromerzeugung; exemplarisch sei hier auf das Erneuerbare-Energien-Gesetz verwiesen, dessen überarbeitete Fassung im Sommer letzten Jahres in Kraft getreten ist.(1)

Eine Regelung des Einsatzes erneuerbarer Energien bei der Wärmeerzeugung in Gebäuden erfolgte bisher nicht, obwohl ein erhebliches Einsparpotential in diesem Bereich besteht und schon seit längerem über die Einführung von Pflichtanteilen erneuerbarer Energien bei der Wärmeerzeugung (für Heizung und Wasser) nachgedacht wird. So wurde in Berlin bereits Mitte der 90er Jahre die Möglichkeit diskutiert, durch Änderung des Berliner Energiegesetzes festzulegen, dass Neubauten einen bestimmten Teil des Warmwasserbedarfs durch Solaranlagen decken müssen. Das letztlich gescheiterte Berliner Konzept war Grundlage für die Solaranlagenverordnung der Stadt Barcelona aus dem Jahr 1999. Nach diesem Vorbild entstand dann 2003 eine ähnliche Verordnung in Madrid, wonach 60-75% des Warmwasserbedarfs durch Solarenergie erzeugt werden müssen.
In Deutschland gibt es bisher allenfalls kommunale Initiativen auf freiwilliger Basis. Bekannt wurde etwa, dass die hessische Stadt Vellmar die Nutzung von Solarenergie für ein neu zu errichtendes Stadtviertel durch städtebaulichen Vertrag (§ 11 BauGB) verbindlich festgelegt hat.
Die Verfasser sind von der Unternehmensvereinigung Solarwirtschaft e.V. (UVS) beauftragt worden, die Rahmenvoraussetzungen für eine gesetzliche Regelung auf Bundesebene zu prüfen, die einen ordnungsrechtlichen Ansatz verfolgt. (2) Im Mittelpunkt soll die Verpflichtung zum Einbau regenerativer Wärmeerzeugungsanlagen bei Neubauten sowie der Einbau entsprechender Anlagen beim Austausch bzw. der Erneuerung von Heizungsanlagen stehen. Nachfolgend werden die für die Umsetzung relevanten Rechtsfragen und die mögliche inhaltliche Ausgestaltung eines solchen Wärmegesetzes skizziert.

II. Rechtsfragen der Umsetzung

Zu den mit der Umsetzung eines Wärmegesetzes im Zusammenhang stehenden Rechtsfragen gehören die verfassungsrechtlichen Vorgaben wie die Gesetzgebungskompetenz, die Vereinbarkeit mit Grundrechten und die Zustimmungsbedürftigkeit durch den Bundesrat. Daneben spielen Fragen der Vereinbarkeit mit dem EU- und dem einfachgesetzlichen nationalen Recht eine Rolle.

1. Gesetzgebungskompetenz

Die Schaffung einer Rechtsgrundlage für die Verpflichtung zum Einbau von regenerativen Wärmeerzeugungsanlagen ist eine spezielle Ausprägung der Förderung erneuerbarer Energien. Dieser Bereich wird im Kompetenzkatalog des Grundgesetzes nicht ausdrücklich erwähnt, so dass er durch Auslegung einem der in den Artikeln 70 ff. GG enthaltenen Gesetzgebungsgegenständen zuzuordnen ist. Die Zuständigkeit des Bundes ergibt sich mangels ausschließlicher Gesetzgebungskompetenz gem. Art. 73 GG aus der konkurrierenden Gesetzgebung des Art. 74 Abs. 1 GG. Auch wenn darin der Regelungsbereich der erneuerbaren Energien nicht ausdrücklich enthalten ist, kann er unter die dort aufgezählten gefasst werden, soweit das mit dem Gesetz verfolgte Ziel dem genannten Regelungsbereich der Kompetenznorm entspricht.
Der Sinn und Zweck einer gesetzlichen Regelung ist die Sicherung und der Ausbau einer zukunftsfähigen Energieversorgung durch die Förderung regenerativer Energien. Grund dafür ist die Begrenztheit der derzeit wichtigsten Energieträger (Öl, Gas und Kohle) sowie die mit ihrer Nutzung verbundenen Emissionen von Treibhausgasen. Neben dem in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG enthaltenen Regelungsbereich "Recht der Wirtschaft", wozu ausdrücklich auch die Energiewirtschaft zählt, kommt als Regelungsmaterie auch die "Luftreinhaltung" gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG in Betracht. Weiterhin müssen die in Art. 72 Abs. 2 GG enthaltenen Anforderungen an die Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung erfüllt sein.

a) Recht der Wirtschaft (Energiewirtschaft)

Nach der vorherrschenden weiten Auslegung umfasst der Begriff der Wirtschaft nicht nur Vorschriften, die sich in irgendeiner Form auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern auch alle anderen das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen. (3) Auf Grundlage dieser weiten Definition gehören nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zum Recht der Wirtschaft beispielsweise auch Maßnahmen, die zur Lenkung der Konjunktur den privaten Verbrauch drosseln sollen.(4) Im Anschluss daran umfasst der Begriff der Energiewirtschaft neben der Energieerzeugung, der Einfuhr, Ausfuhr und Speicherung der Energie die Energiewirtschaft in jeder denkbaren Beziehung. (5) Dementsprechend unterfallen dem Begriff der Energiewirtschaft auch Regelungen mit klimaschützender politischer Zielvorstellung, soweit diese Auswirkungen auf die Energiewirtschaft haben, wie etwa die Förderungsregelungen in der Novellierung des Erneuerbare- Energien-Gesetzes.(6) Daraus folgt, dass auch das geplante, seiner Intention nach ebenfalls klimaschützende Wärmegesetz unter den Regelungsbereich von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG fällt, da es sich auf die Energiewirtschaft auswirkt und für diesen Bereich zumindest mittelbar relevante Regelungen enthält.

b) Luftreinhaltung

Daneben können Regelungen des geplanten Gesetzes auch dem Regelungsbereich der Luftreinhaltung in Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG zugeordnet werden. Dem steht nicht entgegen, dass auch Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG als Kompetenzgrundlage in Betracht kommt. Die Regelungsbereiche des Art. 74 Abs. 1 GG sind nebeneinander anwendbar, wenn die jeweiligen Regelungen eines Gesetzes unterschiedliche Sachbereiche betreffen. Doppelzuständigkeiten sind lediglich für die gleiche Materie ausgeschlossen. (7) Eine normgenaue Abgrenzung kann dahinstehen, wenn in jedem Fall die Voraussetzungen der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit des Bundes vorliegen. Dementsprechend ist das Erneuerbare-Energien-Gesetz sowohl auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 als auch auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG gestützt worden.(8) Folglich kann sich der Kompetenztitel zu Gunsten des Bundes aus einer Zusammenschau der in Art. 74 Abs. 1 GG enthaltenen Regelungsbereiche ergeben.

Der Begriff der Luftverunreinigung ist in § 3 Abs. 4 BImSchG definiert. Luftverunreinigungen sind demnach "Veränderungen der natürlichen Zusammensetzung der Luft, insbesondere durch Rauch, Ruß, Staub, Gase, Aerosole, Dämpfe oder Geruchsstoffe." Darunter fällt auch die Verbrennung fossiler Brennstoffe, da durch sie Anteile der bereits natürlich vorhandenen Bestandteile der Luft verändert werden, insbesondere durch die Erhöhung von Kohlendioxyd in der Atmosphäre. Zwar wird durch das geplante Wärmegesetz der Ausstoß von CO₂ nicht unmittelbar geregelt, aber es handelt sich um einen gewollten Nebeneffekt der geplanten Regelungen. Dies ist jedoch unschädlich, da der Zweck des Gesetzes und nicht der regelungstechnische Anknüpfungspunkt für seine Erreichung ausschlaggebend ist.(9)

c) Erforderlichkeit einer bundesgesetzlichen Regelung

Die vorliegend einschlägige konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art 74 Abs. 1 GG steht unter dem Vorbehalt des Art. 72 Abs. 2 GG, d.h. dem Bund steht das Gesetzgebungsrecht nur zu, soweit dies zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet oder zur Wahrung der Rechts- und Wirtschaftseinheit im gesamtstaatlichen Interesse erforderlich ist. Diese einschränkende, 1994 neu gefasste Voraussetzung ist vom Bundesverfassungsgericht in seinen Entscheidungen zum Altenpflege-Gesetz (10) und zur Juniorprofessur (11) konkretisiert worden. Demnach ist eine Regelung zur Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse erst dann erforderlich, wenn sich diese in den Ländern in erheblicher, das bundesstaatliche Sozialgefüge beeinträchtigender Weise auseinander entwickelt haben oder sich eine derartige Entwicklung konkret abzeichnet. (12) Des Weiteren ist eine Bundesregelung zur Wahrung der Rechtseinheit erforderlich, wenn eine Gesetzesvielfalt auf Länderebene eine Rechtszersplitterung mit der Folge einer erheblichen Rechtsunsicherheit nach sich zieht, die unzumutbare Behinderungen für den länderübergreifenden Rechtsverkehr erzeugt. (13) Nach diesen beiden, vom Bundesverfassungsgericht in den zitierten Entscheidungen angeführten Kriterien ist eine bundesgesetzliche Regelungsbefugnis fraglich, da eine erhebliche Auseinanderentwicklung der Lebensverhältnisse durch Landesregelungen im Bereich Wärmeerzeugung in Gebäuden nicht erkennbar ist und eine nicht hinnehmbare Rechtszersplitterung dementsprechend nicht zu befürchten ist.

Zudem könnten die Länder entsprechende Regelungen in das ohnehin schon bestehende, von den Ländern in der ARGEBAU koordinierte Landesbaurecht integrieren. Es ist nicht absehbar, dass möglicherweise unterschiedliche Regelungen zu so erheblichen Rechtsunsicherheiten führen, dass dadurch der länderübergreifende Rechtsverkehr betroffen wäre. Allerdings könnte eine bundeseinheitliche Regelung damit gerechtfertigt werden, dass sie zur Wahrung der Wirtschaftseinheit erforderlich ist. Nach der aktuellen Rechtsprechung setzt dies voraus, dass das Bundesgesetz dem Erhalt der Funktionsfähigkeit des Wirtschaftsraumes durch einheitliche Regelungen dient.(14) Bei der Anwendung dieser Voraussetzungen auf die Schaffung eines Wärmegesetzes ist zu berücksichtigen, dass dem Gesetzgeber bei der Beurteilung eine Einschätzungsprärogative zusteht. Im Rahmen dieses Einschätzungsspielraums muss in Form eines Prognoseverfahrens das Vorliegen der Voraussetzungen schlüssig dargelegt werden.(15) Des Weiteren hat das Bundesverfassungsgericht ein gesamtstaatliches Interesse an einer bundeseinheitlichen Regelung auch dann für möglich gehalten, wenn die Länder untätig bleiben.(16) Eine solche Untätigkeit liegt vor, da die Länder - sieht man ab von dem Jahre zurück liegenden, gescheiterten Anlauf im Land Berlin -bisher keine ernsthaften Initiativen gezeigt haben, um einen Pflichtanteil Erneuerbarer Energien zur Wärmeerzeugung in Gebäuden festzulegen. Besteht demnach ein gesamtstaatliches Interesse an einer Regelung und offenbaren die Länder keine Regelungsinitiativen, so dürften die Anforderungen an ein Regelungsbedürfnis des Bundes auch nach der neueren Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts überwindbar sein.

Außerdem besteht ein Zusammenhang dieser Regelung mit den für Deutschland von der EG festgelegten Emissionsminderungsverpflichtungen. Das geplante Wärmegesetz kann einen bedeutsamen Beitrag dafür leisten, dass diese Verpflichtungen eingehalten werden. Damit trägt das Gesetz auch zu einer adäquaten Lastenverteilung zwischen Gebäudeeigentümern und Industrie bei, die durch das nationale Treibhausgas-Emissionshandelsgesetz (TEHG) verpflichtet wird. Gleichzeitig kommt es zu einer verursachergerechten Lastenverteilung zwischen den Bundesländern, indem die dort ansässigen Gebäudeeigentümer und die Industriebetreiber nach den gleichen Maßstäben verpflichtet werden. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass die Emissionsminderungsverpflichtung den Bund trifft. Es ist aber nicht zu erwarten und derzeit auch nicht erkennbar, dass insoweit eine gesamtstaatlich kompatible Regelung auf Länderebene gefunden wird, die auch zu einer gerechten Lastenverteilung führt.

2. Vereinbarkeit mit Grundrechten

Im Falle der Anwendung ordnungsrechtlicher Instrumente im Rahmen des geplanten Wärmegesetzes sind die grundrechtlichen Vorgaben zu berücksichtigen. Während die Vereinbarkeit mit der Berufsfreiheit gem. Art. 12 GG mangels berufsregelnder Tendenz weitgehend unproblematisch ist, sind vor allem die in Art. 14 Abs. 1 GG garantierte Eigentumsfreiheit sowie die angemessene Berücksichtigung der Kunstfreiheit gem. Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG zu berücksichtigen. Der subsidiäre Eingriff in die allgemeine Handlungsfreiheit gem. Art. 2 Abs. 1 GG ist wiederum ohne weiteres verfassungsgemäß.

a) Eigentumsgarantie (Art. 14 Abs. 1 GG)

Durch das geplante Wärmegesetz werden nicht zielgerichtet der Inhalt und die Grenzen des Eigentumsrechts bestimmt. Die Verpflichtung zum Einbau von regenerativen Wärmerzeugungsanlagen ist vielmehr eine Eigentumsinhaltsbestimmung. Das Wärmegesetz muss daher einen legitimen Zweck verfolgen und zur Erreichung dieses Zwecks geeignet, erforderlich und angemessen sein, damit es mit der Eigentumsgarantie vereinbar ist.
Ziel des Gesetzes ist die mit der Nachhaltigkeitspolitik der Bundesrepublik angestrebte Einsparung des Verbrauchs fossiler Energieträger bei gleichzeitiger Reduzierung der CO₂-Emissionen. Dieses Ziel ist im Hinblick auf die in Art. 20 a GG enthaltene Staatszielbestimmung zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen verfassungsrechtlich abgesichert und damit legitim.(17) Die Verpflichtung zum Einbau von regenerativen Wärmerzeugungsanlagen ist auch geeignet, da sie zur Erreichung des angestrebten Ziels beiträgt. Auf Grund der herausragenden Bedeutung der Emissionsreduzierung ist das Gesetzesvorhaben auch erforderlich, da keine gleich geeigneten, jedoch weniger grundrechtsrelevanten Regelungen zur Verfügung stehen. Diesbezüglich besitzt der Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative.(18)

Die Verfügbarkeit fossiler Brennstoffe ist natürlicherweise begrenzt und ihre Nutzung mit klimaschädlichen CO₂-Emissionen verbunden. Darüber hinaus stoßen die Nutzung der Wasser- und Windkraft als maßgebliche regenerative Energieerzeuger in der Bundesrepublik an ihre tatsächlichen und rechtlichen Grenzen. Des Weiteren ist es erforderlich, zur Erreichung der Emissionsminderungsverpflichtungen und -ziele nicht nur den Ausstoß durch Industrie und Autoverkehr, sondern auch den im Rahmen der Nutzung von Gebäuden zu reduzieren. Das gesetzgeberische Ziel des Wärmegesetzes ist dabei die Verringerung von CO₂-Emissionen bei der Wärmeerzeugung in Gebäuden durch die Einführung eines Deckungsanteils regenerativer Energien. Im Hinblick auf diesen Gesetzeszweck ist die Verpflichtung zum Einbau entsprechender Anlagen erforderlich, da keine Regelungen ersichtlich sind, die das gesetzgeberische Ziel in dem gleichen Umfang erreichen und dabei weniger grundrechtsrelevant sind.

Vor dem Hintergrund des gesetzgeberischen Ziels ist für die Vereinbarkeit des Wärmegesetzes mit Art. 14 GG weiterhin die Angemessenheit der Regelung maßgebend. Die Verpflichtung zum Einbau von regenerativen Wärmeerzeugungsanlagen in Neubauten ist vergleichsweise unproblematisch. Die Kosten stehen in keinem unangemessenen Verhältnis zu den gesamten Investitionskosten. Der Einbau ist regelmäßig wirtschaftlich zumutbar, weil ein unangemessener Eingriff in den Eigentumsbestand durch die Mehrkosten nicht zu erwarten ist. Dabei ist zu berücksichtigen, dass durch den Einbau regenerativer Wärmeerzeugungsanlagen Energieeinspareffekte zu verzeichnen sind, so dass sich die Mehrkosten über die gesamte Laufzeit der Anlage, wenn nicht vollständig, so doch zumindest anteilig amortisieren. Der darüber hinausgehende Teil der Kostenbelastung ist abzuwägen gegen die dadurch bedingte Reduzierung der CO₂-Emissionen. Dabei sind möglicherweise verbleibende Mehrkosten an den ohnehin bestehenden Kosten für den Neubau zu messen.

Bei der ohnehin kostenintensiven Errichtung von Neubauten kommt durch den vergleichsweise geringen zusätzlichen Mehraufwand für regenerative Wärmeerzeugungsanlagen eine unangemessene Eigentumsbeeinträchtigung regelmäßig nicht in Betracht. Dasselbe gilt auch für Verpflichtungen bei Totalsanierungen oder Renovierungen, soweit dadurch auch die Heizungsanlage betroffen ist. Um dennoch auch atypische Sachverhalte zu erfassen, wie etwa Niedriginvestitionen oder soziale Härtefälle, kann in das geplante Gesetz eine Härtefallklausel aufgenommen werden. Dadurch wird sichergestellt, dass es auch im Einzelfall zu keiner unangemessenen Beeinträchtigung des Eigentümers kommt.

Problematisch kann im Einzelfall allerdings die Verpflichtung zum Einbau regenerativer Wärmeerzeugungsanlagen für den Fall des bloßen Austauschs einer Heizungsanlage sein. Die dadurch bedingten Mehrkosten sind im Verhältnis zu den anfallenden Gesamtkosten vergleichsweise hoch. Auf Grund von Prognoseunsicherheiten bezüglich der Energieund Anlagenpreisentwicklungen kann die vollständige Amortisation der regenerativen Wärmeerzeugungsanlagen nicht sicher abgeschätzt werden. Zwar ist denkbar, dass durch die Energieeinspareffekte die Mehrkosten für die regenerative Wärmeerzeugungsanlage vollständig amortisiert werden. Je nach Einzelfall und Anlagentyp ist jedoch auch möglich, dass trotz Energieeinspareffekten nur eine teilweise Amortisierung der mit dem Einbau verbundenen Kosten erreicht werden kann. Für das erste Szenario folgt die Verfassungsmäßigkeit schon daraus, dass letztlich keine erhöhten Kosten auf den Eigentümer zukommen. Dementsprechend ist die Verpflichtung zum Einbau einer regenerativen Wärmerzeugungsanlage trotz höherer Einbaukosten wirtschaftlich nicht unzumutbar. Dies entspricht auch der Wertung in § 5 Abs. 1 Satz 2 Energieeinsparungsgesetz. Danach gelten Anforderungen als wirtschaftlich vertretbar, wenn die erforderlichen Aufwendungen innerhalb der üblichen Nutzungsdauer durch die eintretenden Energieeinsparungen erwirtschaftet werden.

Legt man das zweite Szenario zu Grunde, kann die wirtschaftliche Vertretbarkeit nicht allein mit der teilweisen Amortisierung begründet werden. Vielmehr verbleiben Mehrkosten, deren Auferlegung für den Eigentümer immer noch angemessen sein müssen. In der weiteren Abwägung sind die Belastungen des Eigentümers auf der einen und die betroffenen Gemeinwohlbelange auf der anderen Seite zu berücksichtigen. Als Gemeinwohl kommt insbesondere der als Staatszielbestimmung mit Verfassungsrang ausgestattete Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen (Art. 20 a GG) in Betracht. Dieser hochrangige Gemeinwohlbelang kann dem grundrechtlich geschützten Interesse des Eigentümers, in der privatnützigen Verwendung seines Grundstücks nicht beschränkt zu werden, gegenüber gestellt werden. Dieses bedeutet aber nicht, dass jegliche Beschränkung angemessen ist. Vielmehr folgt aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Haftung des Grundstückseigentümers für die Sanierung von Altlasten, dass die verfassungsrechtliche Grenze die mit der Eigentumsfreiheit garantierte Nutzung des Eigentums ist, wobei auch die wirtschaftliche Lage des Rechtsinhabers zu berücksichtigen ist.(19)

Es kommt dementsprechend auf den jeweiligen Einzelfall an. Für die geplante Verpflichtung des Eigentümers zum Einbau regenerativer Wärmeerzeugungsanlagen beim Austausch der Heizungsanlage folgt daraus, dass diesem die Nutzungsmöglichkeit seines Eigentums nicht unmöglich gemacht werden darf. Dementsprechend dürfen die verursachten Mehrkosten nicht dazu führen, dass er unter Berücksichtigung seiner wirtschaftlichen Lage sein Eigentum nicht mehr halten kann. Auch wenn das Eintreten einer solchen Situation die Ausnahme sein wird, muss eine Berücksichtigung von Verfassungs wegen möglich sein. Dementsprechend ist es notwendig, eine Härtefallklausel aufzunehmen, die im Einzelfall die ausreichende Beachtung von Art. 14 Abs. 1 GG ermöglicht. Dabei ist es ausreichend, dass diese allgemein gehalten wird und nicht die einzelnen Ausnahmetatbestände dezidiert auflistet. Bei der Anwendung einer allgemein gehaltenen Härteklausel müssen die oben ausgeführten Erwägungen durch die jeweils zuständige Behörde beobachtet werden, so dass eine ausreichende Berücksichtigung der durch Art. 14 GG geschützten Rechtspositionen möglich ist. Darüber hinaus können auf diese Weise atypische oder nicht vorhersehbare Fallkonstellationen im Gesetzesvollzug berücksichtigt werden.

b) Kunstfreiheit (Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG)

Neben der Eigentumsfreiheit muss auch die durch Art. 5 Abs. 3 Satz 1 GG gewährleistete Kunstfreiheit angemessen berücksichtigt werden. Auf Grund des weiten Verständnisses des Begriffs Kunst (20) kann auch ein Gebäude als Gesamtkunstwerk angesehen werden. Dies gilt jedoch nicht für jedes Bauwerk, da Kunst u. a. voraussetzt, dass es sich um den "Ausdruck und zwar unmittelbarsten Ausdruck der individuellen Persönlichkeit des Künstlers" (21) handelt. Dementsprechend fällt eine standardisierte Bauweise nicht unter den Kunstbegriff. Auch ist danach zu differenzieren, ob das Gesamtbauwerk oder nur ein Teil davon, z.B. die Fassade, das Treppenhaus oder bestimmte Räume, als Kunst anzusehen ist.

Aber auch für den Fall, dass das Bauwerk an sich Kunst im Sinne von Art. 5 Abs. 3 Satz. 1 GG ist, kann die damit verbundene grundrechtliche Freiheit beschränkt werden. Auch dem Wortlaut nach schrankenlos gewährleistete Grundrechte, wie die Kunstfreiheit, unterliegen verfassungsunmittelbaren Schranken, die sich aus der Betroffenheit anderer Grundrechte und der Berücksichtung von Gütern mit Verfassungsrang ergeben. Die widerstreitenden Belange sind im Rahmen der Gesetze nach dem Grundsatz der praktischen Konkordanz abzuwägen. (22) Widerstreitender Belang zur Kunstfreiheit ist der mit der Reduktion von CO₂-Emissionen verfolgte Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, der durch Art. 20 a GG verfassungsrechtlich abgesichert ist. Im Rahmen der Abwägung der verfassungsrechtlichen Güter bedarf es einer Betrachtung des Einzelfalls. Das Ausmaß der Beeinträchtigung der Kunstfreiheit durch die Verpflichtung zum Einbau regenerativer Wärmeerzeugungsanlagen ist ins Verhältnis zu setzen zu den zu erwartenden Einsparungen an Emissionen. Ist die Beeinträchtigung gering, da die gewählte Anlage gar keine oder nur geringe optische Veränderungen am Kunstwerk Gebäude nach sich zieht, überwiegt das Staatsziel in Art. 20 a GG gegenüber der Kunstfreiheit. Dem Einzelfall kann damit ebenso wie bei der Eigentumsfreiheit durch eine entsprechende Klausel Rechnung getragen werden.

3. Zustimmungsbedürftigkeit des geplanten Gesetzes

Wird die Verpflichtung zum Einbau regenerativer Wärmeerzeugungsanlagen in einem Bundesgesetz geregelt, richtet sich die Zustimmungsbedürftigkeit nach den Art. 83 ff. GG. Da insbesondere die in Art. 87 GG abschließend aufgezählten Möglichkeiten der unmittelbaren Bundesverwaltung nicht eingreifen, ist der Regelfall der Landeseigenverwaltung gem. Art. 84 GG einschlägig, wonach Bundesgesetze als eigene Angelegenheit durch die Länder ausgeführt werden. Nach Art. 84 Abs. 1 GG sind Gesetze dann zustimmungsbedürftig, wenn sie in die Organisation und das Verfahren von Landesbehörden eingreifen. Regelungen des Verwaltungsverfahrens sind "jedenfalls diejenigen gesetzlichen Bestimmungen, die die Tätigkeit der Verwaltungsbehörden im Hinblick auf die Art und Weise der Ausführung des Gesetzes, einschließlich ihrer Handlungsformen, die Form der behördlichen Willensbildung, die Art der Prüfung und Vorbereitung der Entscheidung, deren Zustandekommen und Durchsetzung sowie verwaltungsinterne Mitwirkungs-und Kontrollvorgänge in ihrem Ablauf regeln."(23) Dazu gehören insbesondere Beteiligungsvorschriften, behördenadressierte Form- und Fristvorschriften sowie Regelungen zu Verwaltungskosten und der Verwaltungsvollstreckung.
Allerdings können auch an sich materiell-rechtliche Normen das verfahrensmäßige Verhalten der Verwaltung festlegen mit der Folge, dass das Gesetz zustimmungsbedürftig wird. Dies gilt insbesondere für den Fall, dass ein im Gesetz vorgesehenes Antragserfordernis für Ausnahmebestimmungen und Befreiungen die Möglichkeit der Behörde, von Amts wegen zu handeln, ausschließt.(24) Das Wärmegesetz ist damit zustimmungsfrei, wenn darin keine für das Verwaltungsverfahren maßgeblichen Regelungen getroffen werden. Um eine Zustimmungspflichtigkeit zu vermeiden, darf das Gesetz keine Regelungen enthalten, die Vorgaben zur Prüfung der verfassungsrechtlich erforderlichen Ausnahmetatbestände für die Landesbehörden enthalten. Dies umfasst beispielsweise auch Regelungen, wonach die nach Landesrecht zuständigen Behörden erst auf Antrag der Betroffenen über das Vorliegen eines Härtefalls entscheiden. Ein Ausschluss der Zustimmungsbedürftigkeit wird dann sicher erreicht, wenn die Prüfung der Ausnahmetatbestände z.B. als Ermessensvorschrift formuliert wird, wonach die nach Landesrecht zuständige Behörde für den Fall eines unangemessenen Aufwandes oder in anderen Fällen von Unzumutbarkeit von der Verpflichtung zum Einbau einer regenerativen Wärmeerzeugungsanlage absehen oder befreien kann.

III. Inhalt eines Wärmegesetzes

Das geplante Wärmegesetz verfolgt einen ordnungsrechtlichen Ansatz. Zwar werden auch alternative Regelungsansätze erwogen. Es ist jedoch unsicher, ob diese in vergleichbar einfacher und schneller Weise zu dem mit dem Gesetz verfolgten Ziel führen.
Bei der Ausgestaltung sind vor allem die bereits bestehenden energierechtlichen Bestimmungen zu beachten, um die Regelungskomplexe aufeinander abzustimmen. Bezugspunkte ergeben sich dabei auf Grund der teilweise gleichen Zielsetzung vornehmlich zu den Vorschriften der Energieeinsparungsverordnung (EnEV).

1. Grundsätzliche Verpflichtung

Zentrale Vorschrift des Wärmegesetzes muss die grundsätzliche Verpflichtung sein, einen bestimmten Anteil der benötigten Energie zur Wärmeerzeugung für Wasser und Heizung aus erneuerbaren Energien zu decken. Bei der Festlegung des genauen Deckungsanteils sind die Regelungen der EnEV zu beachten. Gem. § 3 Abs. 1 EnEV sind zu errichtende Gebäude so auszuführen, dass bei Wohngebäuden der vorgegebene, auf die Gebäudenutzfläche bezogene Jahres-Primärenergiebedarf nicht überschritten wird. Dasselbe gilt für sonstige Gebäude in Bezug auf das beheizte Gebäudevolumen. Dadurch soll eine Steigerung des Ausnutzungsgrades der benötigten Energie für Heizung und Warmwasser erreicht werden, die zu einer Reduzierung des Energieverbrauchs und damit verbunden der CO₂-Emissionen führt.

Für Gebäude, die zu 70% mit erneuerbaren Energien beheizt werden, entfällt gem. § 3 Abs. 3 Nr. 2 EnEV die Begrenzung auf den Jahres-Primärenergiebedarf. Die damit einhergehende Privilegierung von Gebäuden, die zu mindestens 70% mit erneuerbaren Energien beheizt werden, würde zum Regelfall werden, wenn im Rahmen des Wärmegesetzes beispielsweise ein Pflichtanteil von 70% festgesetzt würde. Mit der Umsetzung des Wärmegesetzes würde dadurch der Regelungsgehalt der EnEV obsolet werden.

Um Konformität zwischen dem Wärmegesetz und der EnEV herzustellen, sollte sich ersteres auch an dem Jahres-Primärenergiebedarf orientieren. Dazu wäre die Kernverpflichtung des Gesetzes dahingehend auszugestalten, dass der Jahres-Primärenergiebedarf zur Wärmebereitstellung in den vom Gesetz erfassten Gebäuden für neu errichtete Gebäude und beim Austausch von Heizanlagen zu einem bestimmten Anteil durch regenerative Wärmeerzeugungsanlagen zu decken ist. Um die Ausnahmeregelung gem. § 3 Abs. 1 EnEV nicht leer laufen zu lassen, müsste dieser Anteil deutlich unterhalb von 70% angesetzt werden.

Auch sind Sonderfälle zu berücksichtigen, in denen das Erreichen der festgesetzten Deckungshöhe entweder tatsächlich unmöglich oder wirtschaftlich unangemessen ist.

Bei der Festschreibung des Pflichtanteils sollte zudem geregelt werden, wen diese Pflicht trifft. Sinnvoll erscheint, im Falle der Errichtung von Gebäuden den Bauherrn zu verpflichten und beim Austausch bestehender Heizungsanlagen den Eigentümer des Gebäudes. Für den Fall, dass die Heizungsanlage nicht im Eigentum des Gebäudeeigentümers steht, könnte die Pflicht zum Austausch den Eigentümer der Heizanlagen treffen.

2. Anwendungsbereich

Bei der Festlegung des Anwendungsbereiches wäre festzulegen, dass das Wärmegesetz nicht nur für die Errichtung, sondern auch für den Austausch von Heizungsanlagen dient. Insofern ist klarzustellen, dass die Verpflichtung zum Einbau regenerativer Wärmeerzeugungsanlagen nicht nur beim Neubau greift, sondern auch bei Renovierungen, Sanierungen und der schlichten Erneuerung der Heizungsanlage. Ferner gilt es im Rahmen des Anwendungsbereichs festzulegen, für welche Gebäude das Gesetz gilt. Entscheidend ist, dass grundsätzlich alle Gebäude mit einem erhöhten Bedarf an Wärmeenergie erfasst werden - und zwar sowohl Wohngebäude als auch öffentliche Gebäude. Gesetzestechnisch lässt sich dies durch das Erfordernis eines täglichen Mindestbedarfs an erwärmten Wasser bewerkstelligen oder durch eine Auflistung der erfassten Gebäude.(25)

3. Begriffsbestimmungen

Regenerative Wärmeerzeugungsanlagen sind entsprechend dem Gesetzeszweck solche Anlagen, bei denen erneuerbare Energien zu Heizungszwecken oder zur Warmwasserbereitung eingesetzt werden. Der Begriff der erneuerbaren Energien im Sinne des Gesetzes ist zu definieren. Dabei kann aus Gründen der Kohärenz auf bestehende Formulierungen in Energiegesetzen zurückgegriffen werden.(26) Entscheidend ist, dass die definierten erneuerbaren Energien zu Heizzwecken oder zur Warmwasserbereitung eingesetzt werden. Weitere klarzustellende Begriffe wären nach dem oben Dargelegten der Jahres-Primärenergiebedarf sowie der Begriff der Heizanlagen im Sinne des Gesetzes.

4. Ausnahmevorschriften

Entsprechend der obigen Ausführungen zur grundrechtlichen Vereinbarkeit müssen Ausnahmetatbestände vorgesehen werden. Die Freistellungen können in Anlehnung an § 16 und 17 EnEV erfolgen. Danach würden von dem Wärmegesetz ausgenommen insbesondere Baudenkmäler, Fälle technischer Unmöglichkeit und solche, in denen der Einbau unzumutbar ist. Letzteres ist aber nicht schon bei normalen Härten, die für Gebäudeeigentümer durch das Wärmegesetz entstehen, der Fall, sondern erst, wenn besondere Umstände wirtschaftlicher Belastung im oben dargelegten Sinne vorliegen.

5. Sonstige Vorschriften

Zu effektiven Durchsetzung ist es notwendig, die Nichtbefolgung der Verpflichtung zum Einbau von regenerativen Heizanlagen zu sanktionieren. Naheliegend ist insofern die Schaffung eines Ordnungswidrigkeitentatbestandes. Im Fall der Nichtbeachtung träfe die Ordnungswidrigkeit die festgelegten Adressaten der Einbauverpflichtung. Sachgerecht erscheint es, Gebäude, für die bis zum Inkrafttreten des Gesetzes bereits ein Bauantrag gestellt worden ist, vom Anwendungsbereich dieses Gesetzes auszunehmen. Für genehmigungsfreie Bauvorhaben kann als maßgeblicher Anknüpfungspunkt der Beginn der Bauausführungen herangezogen werden.

IV. Fazit

Einem Bundesgesetz zur Begründung eines Pflichtanteils erneuerbarer Energien bei der Erzeugung von Wärme in Gebäuden stehen keine durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken entgegen. Dies gilt sowohl für die Zuständigkeit des Bundes als auch für die Vereinbarkeit mit Grundrechten, sofern zur Berücksichtigung des Einzelfalls entsprechende Härtefallklauseln aufgenommen werden. Dementsprechend könnte ein solches Gesetz einen wesentlichen Beitrag zur Ausnutzung des in diesem Bereich bestehenden Einsparpotentials von CO₂-Emissionen leisten. Es bleibt abzuwarten, ob die diesbezüglichen Gesetzesvorschläge der Unternehmensvereinigung Solarwirtschaft (UVS) entsprechendes Gehör finden.

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1. Gesetz zur Regelung des Rechts der Erneuerbaren Energien im Strombereich, 21.07.2004, BGBl. I, S. 1918 ff.
2. Vgl. UVS, www.solarwirtschaft.de.
3. BVerfGE 29, S. 402 (409) m. w. N.; für ein engere Auslegung des Begriffs der Wirtschaft plädieren Püttner, BB 1971, S. 881 und Schneemeyer/Emmert, JZ 1982, S. 284 ff. Angesichts der insoweit eindeutigen Auslegung durch das Bundesverfassungsgericht, die letztlich für die Rechtswirklichkeit und damit das Bestehen eines Kompetenztitels maßgeblich ist, bedarf es für den vorliegenden Fall keiner weiteren Auseinandersetzung mit dieser abweichenden Meinung.
4. BVerfGE 29, S. 402 (409) m. w. N.
5. Rengeling, Bonner Kommentar, Art. 74 Nr. 11, Rn. 62; Emmerich, Energierechtskompetenz des Bundesgesetzgebers, BB 1972, S. 457.
6. So die Begründung im Gesetzentwurf, BT-Drs.15/2327, S. 13.
7. Degenhart, Staatsrecht I, Rn. 132.
8. Siehe die Begründung des Gesetzesentwurfs, BT-Drs. 15/2327, S.
9. Pieroth, in: Jarass/Pieroth, Art. 70 GG, Rn. 4 m. w. N.
10. BVerfGE 106, S. 62 ff.
11. BVerfG NJW 2004, S. 2803 (2805 f.).
12. BVerfGE 106, S. 62 (144).
13. BVerfG NJW 2004, S. 2803 (2805).
14. BVerfGE 106, S. 62 (146 f.); NJW 2004, S. 2803 (2805).
15. BVerfG NJW 2004, S. 2803 (2805 f.).
16. BVerfGE 106, S. 62 (147).
17. Vgl. Sachs, Kommentar zum Grundgesetz, Art. 20 a, Rn. 38.
18. Vgl. BVerfGE 96, S. 10 (23 ff.).
19. Vgl. BVerfG NJW 2000, S. 2573 (2575).
20. Zur Definitionsproblematik siehe Bethge, in: Sachs, Grundgesetz, Art. 5, Rn. 182 ff.
21. BVerfGE 30, S. 173 (189).
22. Jarass/Pieroth, Art. 5 GG, Rn. 73 f. m.w.N.
23. BVerfGE 55, S. 274, 320 f.; 75, S. 108 (152).
24. Jarass/Pieroth, GG, Art. 84, Rn. 5.
25. Die Auflistung könnte beispielsweise folgende Gebäude umfassen: Wohngebäude mit einem überwiegenden Anteil Wohnfläche, Krankenhäuser, Altenwohnheime, Altenheime, Pflegeheime und sonstige Wohnheime, Justizvollzugsanstalten und Kasernen, Gebäude des Gaststätten- und Beherbergungsgewerbes, sonstige Gebäude, die Kantinen oder Großküchen oder Wasch- und Duschanlagen beinhalten, Bürogebäude, Produktionsstätten des produzierenden Gewerbes sowie als Auffangtatbestand Gebäude, die eine nach der bisherigen Aufzählung gemischte oder ähnliche Nutzung aufweisen. Des Weiteren kann bei Gebäuden, die nur zum Teil im Sinne der Auflistung genutzt werden, der Anwendungsbereich auf den jeweils so genutzten Gebäudeteil beschränkt werden.
26. Vgl. § 3 Abs. 1 EEG, § 2 Nr. 5 EnEV.